青海省藏區電力普遍服務有關情況的調研報告

2017-11-22 16:46:56 來源:國家能源局西北監管局　點擊量：評論 (0)

為進一步加強電力普遍服務監管，切實鞏固國家能源局全面解決無電人口用電問題三年行動計劃成果，持續改善藏區農牧民用能體驗，有效促進邊遠地區經濟社會發展，2017年8月，國家能源局西北監管局組織專題調研組，赴

為進一步加強電力普遍服務監管，切實鞏固國家能源局“全面解決無電人口用電問題三年行動計劃”成果，持續改善藏區農牧民用能體驗，有效促進邊遠地區經濟社會發展，2017年8月，國家能源局西北監管局組織專題調研組，赴青海省玉樹藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州等地，對藏區電力普遍服務等有關情況進行專題調研。

一、基本情況

（一）青海省藏區概況

青海省位于青藏高原東北部，總面積72.23萬平方公里，轄2市、6州，共47個縣（市、行委），2016年末人口594萬人。其中，藏區行政區域包括海北、黃南、海南、果洛、玉樹5個藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州，共33個縣（市、行委），面積70.2萬平方公里，占全省面積的97.1%，截至2016年末藏區人口213.92萬人，占全省總人口的36%，是我國除西藏以外最大的藏族聚集區，也是高原生態安全屏障的重要區域。

青海藏區地域范圍廣，供電網絡呈現點多、線長、負荷小的特點。截至2017年6月底，青海電網藏區供電面積59.49萬平方公里，110千伏變電站78座，變電容量399萬千伏安，線路7795公里；35千伏變電站121座，變電容量52.7萬千伏安，線路5691公里；10千伏配變10056臺，變電容量111.7萬千伏安，線路18110公里。

（二）無電人口用電問題解決情況

2013年，國家能源局制定并發布了《全面解決無電人口用電問題三年行動計劃（2013-2015年）》，其中涉及青海省共計46.9萬無電人口用電問題。

三年行動計劃實施以來，國網青海省電力公司和青海省水利水電集團公司承擔了其中的電網延伸項目，后者主要負責建設玉樹藏族自治州和果洛藏族自治州的班瑪、久治、瑪多三縣電網延伸項目，前者主要負責青海省其余地區；另有大唐格爾木太陽能發電公司、黃河上游水電開發有限公司等11家單位負責建設獨立光伏電站和戶用光伏系統，解決黃南、海南等6個州共32個縣（市、行委）電網無法延伸地區的無電人口用電問題。

截至2015年12月底，通過電網延伸和光伏獨立供電方式，按期完成了三年行動計劃目標，青藏高原腹地的牧民從此告別以酥油點燈的生活，同時也標志著國家“十二五”規劃提出的“無電地區人口全部用上電”的目標如期實現。2016年，國網青海省電力公司繼續實施部分電網延伸工程，將部分暫由戶用光伏系統解決通電問題的1.16萬人口接入電網。

（三）藏區供電管理體制變更情況

玉樹藏族自治州電網原由青海水利水電集團有限責任公司的全資子公司青海玉樹電力公司負責運營與管理，其中囊謙、雜多、治曲網內小水電站分別隸屬各電力公司，實行廠網一體的電力管理體制。果洛藏族自治州的班瑪、久治、瑪多三縣電力資產原由所在縣水電公司負責經營。

2014年4月29日，青海省人民政府召開玉樹、果洛電力體制改革專題會議，明確將玉樹及果洛網外三縣電網資產全部移交國網青海省電力公司管理和運營。2015年12月17日，青海省人民政府召開玉樹、果洛九縣電網資產上劃國網青海省電力公司有關事宜專題會議，明確了移交工作進度時間表。2016年1月13日，青海玉樹州三江供電有限公司組建，由國網青海省電力公司通過玉樹電網籌建分公司履行代管責任。根據青海省發展改革委下發的玉樹州目錄電價，玉樹地區于2016年11月起實現與青海省其他地區同網同價。2017年1月3日，國網玉樹供電公司正式揭牌成立。果洛班瑪、久治、瑪多三縣供電公司則直接劃轉已于2008年成立的國網果洛供電公司。至此，玉樹、果洛地區實現廠網分開，青海省面積97.4%屬國網青海省電力公司供電區域。

二、藏區電力普遍服務的主要做法及存在問題

（一）電網投資建設：供電能力顯著提升，后續投資需求仍然巨大

近年來，國網青海省電力公司持續加大藏區電網投資、建設與改造力度，藏區電網結構日趨合理，供電能力大幅提升。“十二五”期間，國網青海省電力公司對藏區投資218億元（含主網），占青海省全部電網建設投資的74%，為“十一五”期間的2.16倍。截至2016年，藏區用戶年均停電時間由2010年的61.32小時縮短至21.25小時，高壓配電網單輻射結構比例由58%降至34%，中壓線路聯絡率由39.6%提高至56%，10千伏線路平均供電半徑由31.8公里縮短至19.8公里，供電可靠性達到99.7319%，綜合電壓合格率達到98.927%，供電質量顯著改善。

同時，藏區電網結構簡單薄弱，電網覆蓋仍有不足，配電網建設改造任務仍然艱巨，配電網建設資金缺口、投資需求巨大，一定程度上制約了藏區電網安全穩定運行和藏區人民共享經濟社會發展成就。主要體現在：

一是劃轉地區網架結構薄弱。玉樹地區8座110千伏變電站中，除結古變為單母分段雙輻射接線，其余7座均為單母線單輻射接線；35千伏均為單線單變；10千伏均為單輻射接線。玉樹地區上級電源單一，一旦唐瑪玉330千伏主網停電檢修，玉樹電網就將回到孤網運行，極易造成用戶臨時停電或限電。如2017年5月10日至18日，玉樹孤網運行期間，全州限負荷高達40%。二是工程建設投資水平較高。電網建設工程外部環境復雜，青海藏區多處于自然保護區，工程項目與生態環境保護之間的矛盾需要協調，征地、青苗賠償等政策性處理工作難度不斷加大，涉及民族和宗教等問題極難解決，各種阻撓層出不窮。加之高海拔等地理條件的影響，藏區電網建設中線路及變電單位投資較全國平均水平高出20-30%。三是電網發展資金來源不足。近年來，中心村電網改造、村村通動力電、異地搬遷配套供電、貧困村電網改造等電網建設任務艱巨，但國家農網改造升級中央預算內資金有限。2016年，青海省農網改造升級投資中央預算內資金6.5億元，2017年則僅為3億元。四是大電網延伸壓力較大。無電人口用電問題全面解決之后，部分地區仍通過離網型光伏電站和戶用光伏供電，僅能滿足基本的用電需求，或將存在電能供應不夠穩定、電能質量不夠可靠、供電方式難以長年延續等問題。以玉樹地區為例，尚有約10.5萬人采用光伏供電；以海西地區為例，仍有64個牧業行政村采用光伏供電，牧民逐草而居，分布廣而散，戶與戶間距離長達幾公里甚至十幾公里。如以電網延伸方式逐步加以解決，勢必產生更加巨額的投資需求。

（二）電網經營運行：投入產出矛盾突出，普遍服務成本逐年上升

目前，青海藏區電網經營呈現“兩大、兩小、兩高”，即面積大、投入大、電量小、產出小、成本高、虧損高等現狀。主要表現為：

一是藏區電網面積大電量小。藏區供電面積59.49萬平方公里，占青海電網供電面積的87%，而2016年藏區售電量83億千瓦時，僅占青海電網的14%，單位資產售電量0.3千瓦時/元，約為非藏區的10%，其中果洛藏族自治州僅為0.1千瓦時/元。二是電網建設投入大產出小。預計“十三五”期間，對藏區電網投資需316億元，占國網青海省電力公司總投資的76%，是“十二五”的1.45倍。而從產出看，藏區用電負荷僅占全省的15%左右，每平方公里負荷密度不足3千瓦，約為非藏區的11%，其中果洛地區僅0.9千瓦/平方公里。且青海藏區大部分處于三江源自然保護區，生態環境保護責任重大，工業發展受到限制，負荷及電量增長緩慢、用電結構單一的特性在未來較長一段時間內不會改觀。三是電網運維成本高虧損大。受藏區平均海拔高、氣候惡劣、地處偏遠、供電半徑大等因素影響，為保持與非藏區相同或接近的電力服務水平，據國網青海省電力公司測算，承擔藏區電網運維的人員、生產車輛及運維費用總量，分別應達到非藏區的1.5倍、1.33倍和1.18倍。從運維成本看，2016年藏區電網運維成本0.455元/千瓦時，考慮購電成本后保本銷售價格約0.683元/千瓦時，而藏區平均銷售電價0.45元/千瓦時，度電虧損0.233元；從經營情況看，2011年至2016年，藏區電網年運維成本分別為24、29、32、35.8、35.7、37.9億元，虧損額分別為16、18、20、24、22.9、23.5億元，電網成本年均增長11%，遠遠高于收入增速，年均虧損21億元。

另外，隨著原無電地區獨立光伏電站交由國網青海省電力公司所屬青海電力集體產業管理公司負責運維管理，玉樹、果洛地區全面接收地方電網資產，電網覆蓋范圍不斷向邊遠山區延伸，設備折舊費、運維費、財務費用等成本性費用還將繼續上漲，電網經營壓力進一步增大。據國網青海省電力公司測算，預計“十三五”期間，藏區電網年均虧損將達到28億元。

（三）服務承諾兌現：地方劃轉基礎薄弱，服務能力水平差距明顯

玉樹供電公司組建以來，國網青海省電力公司高度重視職工隊伍穩定、后勤保障、人力資源保障、結對幫扶等工作，企業基礎管理逐步規范，干部員工業務技能不斷提升，供電服務意識和水平顯著增強。但劃轉前原玉樹電力公司管理基礎薄弱、劃轉干部員工尚未完全適應業務需求、專業基礎積淀不足、自動化信息化水平較低、部分遺留問題未能得到解決，制約著玉樹地區供電服務水平的進一步提升，供電服務承諾在一定時期內尚不具備兌現條件；即使與青海省其他藏區相比，仍存在較大差距。主要存在的問題有：

一是配電設備運維檢修效率偏低。藏區配電自動化尚處于空白或半空白狀態，無法實時監控運行工況和迅速隔離故障區段，加之配電設備運檢人員缺員情況嚴重，且專業技能水平偏低，業務規范性不強，對設備跳閘及異常追根塑源力度不夠、治理不徹底，玉樹供電公司成立后雖然逐漸扭轉了過去地方電力約時停送電、不經調度許可實施線路作業等嚴重違章的作業習慣，但供電質量仍然難以滿足監管要求或國網企業內部規范。二是基層營業窗口設置不足。目前玉樹供電公司所轄一市五縣中，僅有玉樹市供電公司設有1個營業廳，其余五縣公司設置簡易收費點共計17個，鄉鎮供電營業還未正式組建，組建方案仍由玉樹供電公司向國網青海省電力公司上報待批。三是電費抄收方式單一。目前玉樹地區繳費方式僅有營業廳繳費、走收兩種方式，遠低于國家電網在其他供電區域已經開通的金融機構代扣、移動手機支付、自主繳費終端等17種繳費方式數量。邊遠地區牧民群眾的電費繳納主要采用走收方式，由供電公司抄表員上門服務，存在資金和服務管控風險。四是供電故障搶修效率較低。玉樹供電公司成立后，改變了過去地方電力節假日停業、夜間不開展報修的服務習慣，但基礎管理仍然粗放，對供電故障報修響應時間、修復時間統計記錄不規范，無法滿足監管時限要求。據國網青海省電力公司統計，藏區供電故障平均修復時間231分鐘，為非藏區（90.5分鐘）的2.55倍。五是業擴報裝缺乏有效監督。玉樹地區各市（縣）公司業擴報裝管理剛剛開始規范，營銷業務應用信息系統尚未部署，對業擴報裝各環節辦理流程和時限管控缺乏有效的監督制約手段，邊遠地區業擴報裝辦理時限尚達不到監管要求，也未能滿足《國家能源局關于進一步規范用戶受電工程市場的通知》（國能監管〔2013〕408號）關于全程信息化管理和信息公開相關規定。六是用電訴求通道不暢。目前，玉樹供電公司未向社會公布供電服務承諾，未在供電營業場所公示95598客服熱線電話，也未按照規定要求公示、普及和宣傳12398能源監管熱線。七是群眾用電要求日益提高。隨著藏區供電管理體制的變更和電網建設改造進程的進一步加快，群眾用電需求由“用上電”逐漸轉為“用好電”，對供電能力、供電質量、供電服務等方面的心理預期越來越高，對供電企業規范經營管理各方面提出了新的更高的要求。

（四）生態環境保護：環保措施多向發力，生態平衡壓力持續存在

為維護三江源地區敏感性強和脆弱性強的高寒生態系統，藏區有關供電企業以高度負責的央企社會責任意識，主動作為，多措并舉，積極參與生態維護和治理，得到了有關地方政府的肯定和社會各界的好評。典型的做法有：一是積極恢復輸電線路桿塔基礎植被。排查三江源地區前幾年建成投運的110千伏輸電線路鐵塔基礎沙石裸露的情況，采取裝設環保種植帶、定期養護草甸植被、對稀疏空缺草甸進行草籽復播等方法，逐級恢復線路桿塔基礎草甸植被。玉樹供電公司成立以來，已完成4條110千伏線路40基桿塔3224平方米植被的恢復工作，彰顯了企業社會責任和公共使命擔當。二是有效防控草原鳥類觸電死亡事件。隨著無電地區通電、大電網延伸，隆寶自然保護區等地多發草原鳥禽在線路桿塔棲息時觸電死亡情況。玉樹供電公司加大投入，將43條配網線路3150基耐張桿引流線全部更換為絕緣線、加裝驅鳥器4000支，對隆寶、珍秦、昂賽自然保護區3264基直線塔進行橫擔絕緣包覆，有效防控鳥禽觸電事件發生，實現了民生通電工程與草原生態和諧共存，避免了鳥害問題惡意炒作可能導致的輿情風險。三是示范推動清潔能源高效利用。2017年9月，國內首個高寒高海拔清潔供暖示范項目在瑪多縣投運。結合果洛網外三縣電網上劃，國網青海省電力公司在瑪多縣新增1座110千伏變電站，改造增容35千伏中心變，對縣城配電網進行全面改造，并以定點扶貧資金實施試點和樣板項目，預計將實現瑪多縣清潔供暖面積26.9萬平方米，每年可減少燃煤消耗2.78萬噸，減少碳粉排放1.9萬噸，二氧化碳排放6.9萬噸，有效保護黃河源頭生態環境。

隨著藏區電力建設任務的進一步推進，電力建設工程與高原生態環境保護之間的矛盾還將更加突出、更加多樣，電力企業在生態平衡方面承受的壓力將長期、持續存在，也將對電網建設、運維成本造成持續壓力。經調研了解，目前，在青海藏區實施的配電網建設中，環保或水土保持費用均偏低，加之施工周期短、后期地質變化、雨水沖刷等因素，部分桿塔基礎附近植被遭到破壞，無法適應當前三江源自然保護區日益提高的環保標準要求。

三、相關意見與建議

（一）監管意見

1.加強電網建設改造，提高藏區供電保障能力。國網青海省電力公司要進一步完善藏區750千伏、330千伏骨干網架，結合地區電源開發、科學規劃變電站落點、優化地區網架結構，加快解決部分縣域電網薄弱和孤網運行等突出問題，提高藏區電網持續供電能力和電源外送能力；要在配電網投資上合理傾斜、有所側重，著力提升玉樹市、格爾木市等藏區人口聚集地區的供電持續性、穩定性和可靠性，逐步解決110千伏、35千伏單線單變問題，消除電網薄弱環節，優先保障人口聚集縣鎮、鄉村供電能力；要不斷加大配電自動化等新技術應用，適時推進中低壓配電網改造，防治頻繁停限電、“低電壓”等問題，以高度的政治責任感完成好藏區移民搬遷、游牧民定居等安置點供電保障任務。

2.加大藏區幫扶力度，加快規范基層運營管理。玉樹、果洛地區平均海拔達4000米以上，均高于西藏自治區平均海拔，自然環境惡劣，氣候條件特殊，且劃轉原地方電力企業經營模式粗放、管理基礎薄弱，短期內難以依靠自身力量完成轉型。國網青海省電力公司要繼續加大業務幫扶力度，選派業務骨干到玉樹、果洛等劃轉地區供電企業掛職幫扶，盡快實現藏區供電質量同質、服務品質同優；建議國網青海省電力公司想方設法提升高海拔地區作業人員待遇水平，完善后勤保障配套建設，消除干部員工后顧之憂；建議適當放寬玉樹、果洛地區人才準入標準，從當地選聘、培訓基層班組一線作業人員，形成相對合理的人才結構，緩解高海拔地區結構性缺員和隊伍穩定問題；玉樹、果洛供電公司要以劃轉改制和大學生人才補充為契機，立足新的戰略起點，明確新的發展目標，塑造新的企業文化，實現新的管理提升。

3.科學設定指標目標，實現服務水平穩步提升。國網青海省電力公司要結合藏區各供電企業供電保障能力、服務能力、自然環境、地理條件等實際情況，制定科學的、合理的、多樣化的經營指標、服務承諾，切實履行和兌現服務承諾。特別是玉樹、果洛劃轉地區，可適當降低或調整經營考核指標，同時有計劃、有步驟地明確逐步規范供電服務的路線圖，例如近3年內故障搶修到達現場時限、用電業務辦理時限、投訴舉報處理時限可在《供電監管辦法》規定的基礎上上浮50%，用3至5年時間逐步達到監管要求。西北能源監管局將進一步研究藏區農村地區供電可靠率、居民用戶受電端電壓合格率、用電業務辦理時限等方面的規定標準，使之與藏區用電實際相適應。

4.規范報送監管信息，主動接受社會公眾監督。藏區各供電企業要正確認識客觀存在的困難與自身不足，要正視存在的問題，勇于發現問題，敢于揭露問題，不怕暴露問題，在問題的立行立改中持續提升業務水平，主動接受監管檢查和社會監督。特別是玉樹、果洛劃轉地區，要按照及時性、準確性、完整性的要求，努力完善信息統計、分析與報送工作，盡快實現監管信息報送正常化；要將著力規范供電企業信息公開工作放在首要位置，主動向社會公開95598客服熱線電話，認真落實公示、普及和宣傳12398能源監管熱線相關要求，在供電營業場所、微信等新媒體平臺公開發布業務辦理流程和當前階段能夠達到的服務承諾，以各項供電業務的陽光化辦理贏得藏區群眾的理解、信任與信賴。

（二）政策建議

1.完善電網企業內部幫扶機制。建議國家電網公司在符合國家政策、確保國有資產保值的前提下，進一步加大對藏區電力公司的幫扶力度，建立、健全、完善幫扶互助的長效機制。一是適當降低或調整對青海省電力公司的經營考核指標，按照習總書記對青海省“生態文明先行區”“中華水塔”的定位，以政治責任、社會責任和生態責任履行落實情況取代對企業經濟性經營指標的要求。例如，可在經營考核中剔除藏區普遍服務相關因素，對同水平、同檔次地區與其他網省公司對比考核。二是通過東西部省（區）電力公司結對幫扶、按照受益原則由經濟發達地區為藏區代建電力工程或代維護電力設施等多種形式，實現對藏區電網經營虧損的補償。三是按照青海藏區面積大、負荷低、輸電線路長的特點，比照借鑒新疆等類似地區，適當提高青海地區輸電服務費標準，從提高清潔能源消納能力、提升電能送出積極性等方面，適當緩解藏區電網運維壓力。四是按照援藏干部的待遇和標準，選派內地網省優秀業務骨干到玉樹、果洛等落后地區供電企業掛職幫扶，盡快協助搭建業務基礎。

2.加大藏區電網建設扶持力度。目前，青海藏區電網建設項目中，只有農網建設項目為國家中央資本金投入50%，其余均由電網公司自籌。隨著藏區電網發展需求與資金來源不足的矛盾愈加突出，電力企業在電網建設中承載著巨大的壓力。一是對納入青海藏區電網建設的項目，建議提高中央預算內資金投入比例。據測算，若參照西藏自治區現行標準提高至80%，較現有中央預算比例情況下，預計將年均減少虧損2億元。二是青海果洛、玉樹藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州多地屬三江源核心保護區，建議可將三江源國家公園范圍內的電力設施建設納入其基礎設施建設資金統籌考慮，拓展電網建設資金來源。

3.合理確定藏區輸配電價水平。2017年7月，國家發展改革委按照現行購銷差價核定了青海電網輸配電價，核定青海電網2017-2019年平均輸配電價為0.174元/千瓦時。但實際執行中，考慮政策影響等特殊因素調整后，青海電網輸配電價實際執行為0.146元/千瓦時左右。長期以來，與同類省區相比，青海電網輸配電價處于較低水平。在西北地區比較來看，青海電網現行輸配電價較甘肅低2.6分，較陜西低2.2分，較新疆低1.5分，較寧夏低0.5分左右，較低的輸配電價在一定程度上制約了電網的健康持續發展。建議應充分考慮青海電網承載藏區普遍服務壓力較大的實際困難，在經濟社會可承受范圍內合理確定輸配電價，例如切實按照核定輸配電價0.174元/千瓦時執行，適當緩解藏區電網運維經營壓力。

4.建立藏區普遍服務補償機制。經對青海藏區電網經營情況分析，藏區電網投入需求大、負荷增長小的狀況在一定時期內不會改變，將長期處于巨額虧損狀態。青海省電力負荷小，銷售電量少，用電結構單一，大工業用電占全省售電量的90%以上，且以高載能行業為主，大工業在承擔對居民和農業的交叉補貼后，難以再承受藏區電力普遍服務的沉重負擔，全社會電價承受能力較弱。考慮到青海電網輸配電價未能徹底解決藏區電力普遍服務成本問題，建議從國家層面出臺扶持政策，研究建立藏區電力普遍服務補償機制。

一是嚴格界定藏區電網范圍，可考慮將支撐青海藏區發展的骨干電網項目納入藏區電網范圍。二是在符合國有資產管理和財經制度的前提下，允許國家電網公司內部調劑劃轉資金，依靠經濟發達地區緩解藏區電網運維壓力。三是對藏區電力普遍服務成本進行單獨核算，對成本補償的原則和方法加以研究，審定中長期藏區電網成本補償標準，加強對藏區電網投資情況、成本情況進行監管。四是通過設立征收全國性的補貼基金，或將現有的國家重大水利工程建設基金部分劃轉調整為電力普遍服務補償基金，或將西部省區征收的國家重大水利工程建設基金就地返還所在省區，對藏區電力建設和電網經營進行補償。經國網青海省電力公司測算，青海藏區“十三五”期間每年需補償約28億元，如從國家層面設立藏區電力普遍服務補償基金，在全國范圍隨電價征收，則每千瓦時需征收0.63厘（按2016年全國售電量44348億千瓦時測算）。

國家能源局西北監管局

2017年11月7日

原標題:國家能源局西北監管局關于對青海省藏區電力普遍服務有關情況的調研報告