一、建立政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的難點(diǎn)

　?。ㄒ唬┰u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的非絕對性。在對審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行判別時(shí)，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)所使用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往具有惟一性。財(cái)務(wù)收支合規(guī)性審計(jì)結(jié)論通常“非對即錯(cuò)”。而績效審計(jì)是以合規(guī)性審計(jì)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)對審計(jì)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)的績效程度做出評(píng)價(jià)。績效審計(jì)的主要目的是對被審計(jì)事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的評(píng)價(jià)，并提出改善管理、增強(qiáng)績效的建議。由于經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的涵蓋范圍和內(nèi)容的復(fù)雜和廣泛等特點(diǎn)，績效審計(jì)不能簡單用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來全面評(píng)價(jià)一個(gè)績效審計(jì)事項(xiàng)，往往需要將定性和定量結(jié)合起來評(píng)價(jià)。定性標(biāo)準(zhǔn)一般包括國家的法律法規(guī)、黨和政府的各項(xiàng)方針、政策、主管部門有關(guān)規(guī)定等。定量標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算往往表現(xiàn)為各種指標(biāo)，主要是物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)消耗的絕對量指標(biāo)以及反映工作效率、效果的相對量指標(biāo)。

　　（二）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的非單一性。傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，評(píng)價(jià)一個(gè)審計(jì)事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)常常是以違紀(jì)違規(guī)金額的多少來衡量。而績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)除貨幣計(jì)量的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)外，還需要大量的非貨幣計(jì)量指標(biāo)?？冃徲?jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的非單一性，主要原因是政府績效目標(biāo)的多樣性。除關(guān)注政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況外，還必須綜合考慮政府履行社會(huì)責(zé)任的情況。政府績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的確立還應(yīng)包含對政府社會(huì)責(zé)任的評(píng)價(jià)，包括合理利用自然環(huán)境資源，保護(hù)和改善自然環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，維護(hù)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，充分就業(yè)，醫(yī)療住房，退休金等的保障程度等等。因此，績效狀況僅靠財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)無法全面涵蓋，除評(píng)價(jià)公共資金經(jīng)濟(jì)效益外，還包括許多其他方面內(nèi)容。

　?。ㄈ┰u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間的過程性。績效審計(jì)項(xiàng)目往往涉及大額投資。這些項(xiàng)目不僅投資金額大，而且建設(shè)期很長，要分幾個(gè)階段才能完成。要對項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，就涉及到如何看待長遠(yuǎn)績效和當(dāng)期績效標(biāo)準(zhǔn)的問題。長遠(yuǎn)績效是指在較長時(shí)間里可能持續(xù)實(shí)現(xiàn)的績效，當(dāng)期績效是指在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)的績效。兩者是對立統(tǒng)一的關(guān)系。在績效管理的實(shí)務(wù)中，當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益常常會(huì)出現(xiàn)矛盾。如，某項(xiàng)目完成的周期較長，當(dāng)期可能收益不好，但項(xiàng)目可能在今后取得很好的效益。同理，一些項(xiàng)目當(dāng)期可能收益很好，但并不能說明今后效益一定很好。許多管理者常常為追求一時(shí)的績效而忽視甚至犧牲長遠(yuǎn)利益。因此，在評(píng)價(jià)時(shí)，既要重視反映短期績效，又要重視反映長期績效；既要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要關(guān)注社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。如何將長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略與短期績效指標(biāo)有機(jī)結(jié)合成為績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確立的難點(diǎn)。

　　二、建立我國政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的原則

　　（一）相關(guān)性。指審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與被審計(jì)對象的核心效用緊密相關(guān)。審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要能對具體審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，并且保證績效審計(jì)提供的信息有助于做出正確決策。隨著審計(jì)的深入，審計(jì)目標(biāo)會(huì)層層細(xì)化。審計(jì)人員應(yīng)針對各具體目標(biāo)選擇相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，必須為每一項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目量體裁衣，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和審計(jì)目標(biāo)，形成績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　?。ǘ┛刹僮餍?。指審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須簡明、具體、易懂，便于審計(jì)人員進(jìn)行分析，易于判斷被審計(jì)對象績效的好壞，也有利于信息使用者的理解。審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮客觀條件的影響，從被審計(jì)單位或項(xiàng)目的實(shí)際情況出發(fā)，反映現(xiàn)實(shí)的方法、管理能力、組織結(jié)構(gòu)、發(fā)展?jié)摿Γ瑢煽刂埔蛩剡M(jìn)行評(píng)價(jià)。

　?。ㄈ┛茖W(xué)性。指審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不受任何單位和個(gè)人的主觀意志左右，在相同的環(huán)境下，不同的評(píng)價(jià)人可使用該審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)得出相同的結(jié)論。審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)涵蓋特定條件下績效的所有重要事項(xiàng)和方面。即注意眼前利益和長遠(yuǎn)利益相結(jié)合，國家利益、集體利益和個(gè)人利益相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合，預(yù)算和實(shí)際業(yè)績相結(jié)合，能全面、辯證地考慮分析問題。此外，績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還必須保持一定的靈活性，能夠?qū)冃Лh(huán)境的變化做出及時(shí)的調(diào)整。

　　三、我國政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

　　從審計(jì)評(píng)價(jià)的角度，政府績效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該劃分為政府總體績效、政府公共部門績效和項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層次。

　　（一）總體績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。一是公共資源耗費(fèi)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。公共資源耗費(fèi)類指標(biāo)主要考察政府行為成本，包括政府人力、物力和財(cái)力的占用。具體指標(biāo)有基本建設(shè)支出、行政經(jīng)費(fèi)支出和社會(huì)綜合發(fā)展支出等指標(biāo)。二是政府管理績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。包括政府為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量、政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、政策制定水平與實(shí)施效果、政府管理效益、政府管理社會(huì)效果等。三是政府行政潛能審計(jì)指標(biāo)。它包括定性和定量兩方面指標(biāo)。定性指標(biāo)主要包括：政府戰(zhàn)略規(guī)劃能力、政府應(yīng)付突發(fā)事件能力、領(lǐng)導(dǎo)者基本素質(zhì)、政府服務(wù)環(huán)境與條件、機(jī)關(guān)工作作風(fēng)等。定量指標(biāo)主要包括：行政人員大專以上學(xué)歷所占比重、機(jī)關(guān)服務(wù)單位信息化程度、公務(wù)員處理事務(wù)速度、政府行政透明度、年行政復(fù)議次數(shù)、公眾支持率以及服務(wù)滿意度、廉政建設(shè)程度等。

　?。ǘ┱膊块T績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。一是總體評(píng)價(jià)類指標(biāo)。包括國家的法律法規(guī)、方針政策、被審計(jì)單位制定的工作目標(biāo)、工作計(jì)劃、社會(huì)評(píng)議結(jié)果、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、部門職能的政策符合度、部門職能服務(wù)成本收益比較等。二是人力資源類指標(biāo)。包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、個(gè)人崗位分析、職責(zé)說明、人力資源結(jié)構(gòu)、人均完成工作量、個(gè)人績效考核制度、工作人員學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)狀況等。通過對這類指標(biāo)的分析，判斷被審計(jì)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)，定崗定編是否符合有關(guān)規(guī)定，人員配備是否科學(xué)、合理，最終實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)人力資源的績效。三是資源投入類指標(biāo)。包括部門財(cái)政支出、人均財(cái)政負(fù)擔(dān)、部門財(cái)政支出與同級(jí)財(cái)政支出比、工資費(fèi)用占總支出比例、工資水平與社會(huì)平均工資水平比等指標(biāo)。四是資源管理類指標(biāo)。主要考核評(píng)價(jià)政府行政效率和政府機(jī)關(guān)效能。即制度是否完善、是否依法行政、是否政務(wù)公開、是否辦事高效、是否優(yōu)質(zhì)服務(wù)等。它們屬于定性指標(biāo)的范疇。定性指標(biāo)的資料一般只能通過問卷調(diào)查取得，將問卷調(diào)查的資料經(jīng)過量化處理作為評(píng)價(jià)的組成部分。五是機(jī)關(guān)管理指標(biāo)。包括決策水平、決策程序的科學(xué)化和民主化、決策實(shí)施過程中能否根據(jù)已變化了的主客觀情況適時(shí)修訂決策；機(jī)關(guān)是否以人為本，注意提高工作人員的凝聚力和向心力，是否有健康的行政文化，是否建立適當(dāng)?shù)募?lì)和約束機(jī)制；機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門內(nèi)部協(xié)調(diào)狀況，控制能力的強(qiáng)弱等。六是產(chǎn)出類指標(biāo)。由于政府部門的產(chǎn)出多為無形產(chǎn)品，其效果難以量化評(píng)價(jià)；部門承擔(dān)職能的不同使建立通用的效果評(píng)價(jià)指標(biāo)顯得十分困難。因此，可在結(jié)合部門職能的基礎(chǔ)上盡量形成可量化的指標(biāo)，同時(shí)輔之以定性指標(biāo)和社會(huì)滿意度、責(zé)任目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等加以評(píng)價(jià)。

　　（三）項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。

　　1、一般類指標(biāo)。利用這一類指標(biāo)可完成對不同項(xiàng)目的對比評(píng)價(jià)。主要包括：項(xiàng)目所能提供的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益是否為社會(huì)所需要，或能提供一定的導(dǎo)向作用，有沒有更優(yōu)先層次的項(xiàng)目考慮；主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目決策的合理性和可行性，項(xiàng)目從立項(xiàng)到最終完成是否做到有效運(yùn)用資源，項(xiàng)目的成本效益比如何，項(xiàng)目的最終效益質(zhì)量如何，包括評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

　　2、項(xiàng)目評(píng)價(jià)個(gè)體指標(biāo)。對項(xiàng)目的前期建設(shè)主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性、立項(xiàng)程序的合法性、建設(shè)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)成本的評(píng)價(jià)。項(xiàng)目的效果性評(píng)價(jià)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)方面來評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)效益的特點(diǎn)是一般均可直接運(yùn)用價(jià)值量指標(biāo)、實(shí)物量指標(biāo)或勞動(dòng)量指標(biāo)反映其效益的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，其表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)總量的增加。經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)主要包括投資利潤率、投資回收期、凈現(xiàn)金流量等指標(biāo)；社會(huì)效益評(píng)價(jià)主要是評(píng)價(jià)項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境、行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共政策和社會(huì)穩(wěn)定等方面的作用和影響。社會(huì)效益指標(biāo)主要包括：公共設(shè)施增長率、社會(huì)滿意度、群眾上訪率等指標(biāo)。同時(shí)，項(xiàng)目的效果性評(píng)價(jià)還應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目自身建設(shè)的效果性評(píng)價(jià)。

　　3、特殊指標(biāo)。政府投融資建設(shè)的純公益性項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)。如，城市道路改擴(kuò)建、城市公園興建等項(xiàng)目，這些政府投資的項(xiàng)目不以獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益為目的，而是從社會(huì)總體利益出發(fā)衡量項(xiàng)目所帶來的社會(huì)效益。對這些公益性項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)可以有選擇的采用前述的有關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要從處理社會(huì)問題和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任兩方面來評(píng)價(jià)項(xiàng)目的社會(huì)效益。

　　政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)本身是個(gè)系統(tǒng)工程，這里僅是對政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的初步探討，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立仍需完善。由于政府績效審計(jì)客體涉及面很廣，既有政府部門財(cái)政預(yù)算支出，又有重點(diǎn)項(xiàng)目、專項(xiàng)工程支出，還有各類基金支出、國有企業(yè)投資支出等，所以，績效審計(jì)指標(biāo)的確立必須分類別，按審計(jì)客體的不同分別設(shè)立指標(biāo)體系。