當前，垃圾處理仍是民生領域的短板，生態環境保護的弱項。垃圾得不到妥善處理，成為一些地方環境污染的源頭，精準脫貧的制約因素，以及群體性事件的來源。

　　城鎮垃圾焚燒發電是人口較多的城鎮（縣城及以上行政區）生活垃圾處理的主要方式，是城鎮生態環境保護的重要措施。面向新時代生態文明建設，城鎮生活垃圾焚燒發電需在新時代新起點上明確新的發展戰略，開啟新的歷史征程。

　　垃圾焚燒發電戰略思路和總體目標

　　我國生活垃圾焚燒發電裝機規模和垃圾處理量居于世界首位。截至2016年底，全國投產生活垃圾焚燒發電項目273個，分布在除青海、西藏、新疆以外的28個省（區、市）的23個省會城市、113個地級城市、74個縣城，并網裝機容量543萬千瓦，年發電量約298億千瓦時，年垃圾處理量超過8000萬噸，占全國城鎮（縣城及以上，不含農村）生活垃圾清運量的比重超過30%；

　　截至2017年6月份，合計投產項目296個，裝機容量624.8萬千瓦，預計到2017年底，裝機容量將達到680萬千瓦，年發電量超過350億千瓦時，年垃圾處理量超過1.05億噸，占全國城鎮垃圾清運量的比重超過35%。

　　垃圾焚燒發電主要與城鎮生活垃圾清運量直接相關，與人口、城鎮化率以及地區GDP、財政收入等保持正相關性。人口規模、人口密度以及城鎮化率決定了可用于焚燒發電的垃圾量，一般情況下每天至少300噸垃圾量是項目建設的基本資源條件，一定區域內至少集中居住30萬人口。地區GDP、人均GDP、財政收入等衡量地方財力的指標，決定著地方政府對垃圾處理費的承受能力。

　　目前垃圾焚燒發電項目的收入來源主要是兩部分，一部分是國家電量補貼資金收入，國家對垃圾焚燒發電給予每千瓦時0.65元的優惠電價，超過本省份燃煤脫硫標桿電價的部分，由本地區負擔0.10元，剩下的納入國家可再生能源電價附加補貼資金，另一部分是地方政府的垃圾處理費收入。

　　根據區域位置、經濟發展水平等，可將垃圾焚燒發電布局劃分為東、中、西部三個區域。

　　目前垃圾焚燒發電主要集中在東部地區，即京、津、滬、魯、蘇、浙、粵、閩、瓊9省（區、市），該地區人口集中、GDP較高、地方財政狀況較好。2016年東部地區裝機容量369.6萬千瓦，占全國的68.1%，發電量218億千瓦時，垃圾處理量約5850萬噸。浙江、江蘇、廣東、山東、福建五省位居前五，浙江最多，為99萬千瓦；

　　中部地區包括黑、吉、遼、晉、冀、鄂、豫、皖、湘、贛10省，裝機容量111萬千瓦，占全國的20.4%，發電量50億千瓦時，垃圾處理量約1340萬噸。其中，安徽省最多，為28.6萬千瓦。

　　西部地區包括蒙、云、貴、川、渝、桂、甘、陜、寧等12省（區、市），裝機容量62.4萬千瓦，占全國的11.5%，發電量30億千瓦時，垃圾處理量約810萬噸，青海、西藏、新疆3省區沒有垃圾焚燒發電項目。

　　根據黨中央全面建設社會主義現代化國家新征程的總體部署，到2035年，基本實現社會主義現代化，基本公共服務均等化基本實現，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。作為垃圾處理的重要方式，垃圾焚燒發電應根據黨中央總體部署，明確今后的發展戰略和路線圖，明確發展目標、重點任務、重大布局和重要措施，明確垃圾焚燒發電產業的發展方向和道路。

　　通過焚燒發電處理的垃圾量主要取決于人口規模和城鎮化率。根據“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃，到2020年城鎮生活垃圾清運量達到4.0億噸。

　　2016年我國人口13.8億，根據研究機構預測，到2030年人口達到峰值，約14.5億人，此后人口規模基本保持穩定；城鎮化率是國家現代化的重要標志，2016年我國城鎮化率約57%，根據現代化國家城鎮化率的一般標志，到2035年基本實現社會主義現代化、邁入發達國家行列時，城鎮化率應達到相當的比率，根據研究機構預測，到2020年城鎮化率為60%，2030年為70%，預測2035年城鎮化率達到75%，此后城鎮化率將趨于平穩。按照社會主義現代化建設的部署，國家實力不斷增強，各級財政對城鎮垃圾處理費的承受能力也將持續增強。

　　根據以上預測，初步估算到2035年城鎮生活垃圾清運量約5.5億噸，由人口和城鎮化率預測來看，2035年后的未來垃圾清運量變化不大。按照75%比率估算，通過焚燒發電處理的垃圾量達到4.1億噸，并將長期保持穩定。

　　根據2035年垃圾焚燒發電處理垃圾量的峰值，結合我國經濟社會發展階段及生態環境任務，當前及未來我國生活垃圾焚燒發電發展的思路是，全面貫徹黨的十九大精神，牢固樹立習近平新時代中國特色社會主義思想，按照中央全面建設社會主義現代化國家的總體部署，將垃圾焚燒發電作為生態文明建設的重要內容，作為美麗中國的重要標志，作為供給側結構性改革的重要措施，以綠色發展為引領，明確2025年和2035年兩步走路線圖，著重解決鄰避效應和污染物排放兩大問題，充分發揮市場作用，完善政策措施，推進垃圾焚燒發電在垃圾無害化減量化資源化利用的基礎上，加快形成綠色清潔、環境友好、技術先進、創新開放的清潔化現代化國際化新型產業。

　　生活垃圾焚燒發電總體目標是，到2035年垃圾焚燒發電處理垃圾能力超過4.1億噸，垃圾焚燒發電發展規模達到峰值，生活垃圾焚燒發電產業成為生態環境保護領域的排頭兵，成為新能源領域的新興產業。生活垃圾焚燒發電與社會主義現代化和美麗中國相適應，與城鎮建設、產業發展、人口集聚相適應，與良好的大氣、土壤、水環境相適應，與人民群眾日益增長的生活水平及生態需求相適應。

　　垃圾焚燒發電兩步走路線圖

　　根據社會主義現代化建設總體部署、人口及城鎮化發展等趨勢，新時代城鎮生活垃圾焚燒發電發展分為兩個階段：

　　第一個階段，從2017年到2025年。垃圾焚燒發電快速發展時期。

　　在此期間，垃圾焚燒發電重大制約因素得到有效治理，垃圾處理過程中不平衡不充分的問題得到基本解決，基本形成有利于垃圾焚燒發電的社會環境和條件。

　　垃圾焚燒發電清潔化發展達到國際先進水平，每個項目都成為當地環境保護的亮點工程、公共教育基地。垃圾焚燒發電行業進入可持續現代化發展軌道，大型專業化企業引領行業發展，行業集中度逐步提高，形成較大的行業規模。垃圾焚燒發電行業啟動走出去，到國外開發建設項目。

　　在省會城市基本布局垃圾焚燒發電項目的基礎上，地級市加快普及布局，具備條件的縣級市或縣開始項目建設。在優化東部地區9省（市）垃圾焚燒發電布局、穩步擴大建設規模的同時，加快啟動人口較多、城鎮化率快速提升的中部地區10省垃圾焚燒發電布局，加快發展進程。

　　在西部地區12省（區、市）的人口密集區，特別是四川、重慶等人口較多的西南省份，啟動項目建設。

　　初步預測，到2025年垃圾焚燒發電裝機容量將超過1500萬千瓦，年發電量超過880億千瓦時，年處理垃圾約2.6億噸，占年垃圾清運量的比重超過60%，形成4000億規模的現代化產業。

　　2017-2025年均新增裝機容量超過100萬千瓦，年均新增垃圾處理量約2000萬噸。

　　到2025年，東部地區裝機容量預計達到750萬千瓦，中部地區約450萬千瓦，西部地區約300萬千瓦。

　　第二個階段，從2025年到2035年。垃圾焚燒發電穩定發展時期。

　　在此期間，人口規模達到峰值，城鎮化率趨于平穩。與此相適應，國內垃圾焚燒發電逐漸趨于飽和，形成比較穩定的產業規模。

　　垃圾焚燒發電產業具備國際競爭能力，走出國門、走向世界，為周邊國家及世界其他國家建設運營垃圾焚燒發電項目，取得明顯進展。

　　到2035年，具備條件的縣城以上行政區基本建成垃圾焚燒發電項目，實現穩定運行。初步預測：

　　到2035年垃圾焚燒發電裝機容量約2200萬千瓦，年發電量約1350億千瓦時，年處理垃圾約4.1億噸，占年垃圾清運量的比重超過75%，形成6000億規模的現代化產業。

　　2025-2035年均新增裝機容量約70萬千瓦，年均新增垃圾處理量約1500萬噸。

　　到2035年，預計東部地區裝機容量預計達到950萬千瓦，中部地區約810萬千瓦，西部地區約440萬千瓦。

　　須解決鄰避效應和部分項目排放不達標兩個關鍵問題

　　當前，鄰避問題和部分項目污染物排放不達標，是垃圾焚燒發電可持續發展面臨的兩個關鍵問題。這兩個問題得不到徹底解決，垃圾焚燒發電無法前進，我國垃圾處理問題永遠走不出困境。

　　新時代垃圾焚燒發電實施綠色發展戰略，履行好歷史使命，必須盡快妥善解決這兩個問題。

　　垃圾焚燒發電項目鄰避問題，公眾關注度較高，容易引起群體性事件。垃圾焚燒發電作為人口密集區處理垃圾的主要方式，是現代社會運行的必需品，與每家每戶必須有一間衛生間，是一樣的道理。

　　垃圾焚燒發電產生鄰避問題的原因，主要是項目選址不科學不規范，項目選址管理不一致不統一，以及對項目周邊人群及社會公眾溝通不夠。

　　規劃選址相關主管部門已出臺了一系列垃圾處理設施選址的制度規范，實際上落實和執行不夠。

　　垃圾焚燒發電等領域涉環保鄰避問題引起了國家高度重視，相關部門正在研究制定防范化解鄰避問題的系統性政策措施，一攬子解決鄰避問題。垃圾焚燒發電從根本上解決鄰避問題，面臨著難得的歷史性機遇。要從防范化解重大風險的高度，將解決垃圾焚燒發電鄰避問題納入其中，通過中央地方、社會各界的共同努力，形成防范化解垃圾焚燒發電鄰避問題的長效機制，使鄰避問題不再成為制約因素。

　　提前做好項目選址工作。對于擬規劃新建的垃圾焚燒發電項目，須提前做好項目規劃選址，并做好選址公開及綜合空間管控等，就像核電廠址保護一樣，做好5年甚至更長時間的保護。規劃選址主管部門應在生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準等規范的基礎上，進一步明確相關要求，對于項目選址提前公開等工作，出臺可操作性的措施及考核要求。強化信息公開和群眾溝通工作，信息公開及時透明。

　　當前少數已投產生活垃圾焚燒發電項目污染物排放不達標，已成為不可回避的事實。作為環保和新能源項目，垃圾焚燒發電污染物排放都應該達標。少數項目不達標，是對整個垃圾焚燒發電行業的傷害，是對環境保護這個神圣稱呼的羞辱，嚴重損害人民群眾的信心，特別是在當前鄰避效應仍然明顯的情況下，個別項目單位不負責任、污染物排放超標，很容易轉化為對行業整體的不信任。

　　近年來，環境保護部門制定了一系列措施，加強對垃圾焚燒發電污染物排放監管和處罰，特別是強制全國所有垃圾焚燒發電項目于今年9月30日前安裝污染物排放自動監控設備，與環保部門聯網，并在廠區門口或者便于公眾查看的顯著位置設立電子顯示板向社會公布6項指標。

　　對于污染物排放不達標項目，應按照相關法律法規規定予以處罰。垃圾焚燒發電是特許經營的市政公共設施，是享受地方政府財政和國家補貼資金支持的，運行不好、污染物排放超標的，應收回特許經營權，清理整頓行業發展秩序。

　　垃圾焚燒發電可持續健康發展政策措施建議

　　為促進垃圾焚燒發電可持續健康發展，更好地發揮清潔化處理垃圾的作用，保護城鄉生態環境，國家有關部門應出臺相應的政策措施，主要是：

　　編制城鎮生活垃圾焚燒發電中長期發展規劃。

　　相關部門指導各省（區、市）編制到2035年的垃圾焚燒發電中長期規劃，對當地的人口、城鎮化發展等進行深入研究論證，提出到2035年本地區垃圾焚燒發電垃圾處理量、裝機容量、發電量等目標，并提出到2025年、到2035年兩個階段的目標。

　　垃圾焚燒發電中長期規劃做好與城鄉建設規劃、能源發展規劃等其他規劃的銜接。強化公開，在規劃階段向社會公眾公開規劃，在項目核準階段公開項目申請報告及核準文件、環境影響評價報告及環評批復文件等，在項目建設階段公開項目建設信息、環保設施“三同時”及驗收情況等。

　　做好生活垃圾焚燒發電項目規劃選址。

　　垃圾焚燒發電中長期規劃應確保嚴肅性，納入規劃的項目才能開展環境影響評價等工作，規劃內項目享受PPP政策及各級政府扶持資金支持。不納入規劃的項目，由項目所在地解決項目電量補貼。發揮規劃對項目選址的促進作用，納入規劃的項目，必須提前數年公開項目規劃選址，做好選址相關工作，接受社會公眾監督。國家規劃選址部門制定出臺垃圾焚燒發電項目規劃選址的監督和考核文件，督促地方做好相關工作。

　　加強生活垃圾焚燒發電項目監測評價。

　　有關部門加強項目運行及污染物排放情況的監測，重點監測發電量、上網電量、運營小時數、垃圾處理量、國家補貼資金發放情況以及顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、一氧化氮、氯化氫等污染物排放情況，項目運行情況監測到每一個項目，污染物排放要監測到每一臺焚燒爐。定期發布監測報告，接受社會監督，督促地方和項目單位做好項目運行。通過公開監測評價結果，督促項目單位提高清潔排放水平，提高整個行業的清潔化發展水平。

　　加強國家補貼資金管理，規范和引導項目，促進行業可持續健康發展。

　　國家可再生能源電價補貼資金，不能補貼超標排放電量，不應補貼化石能源。切實發揮國家補貼資金的引導作用，對于超標排放的項目，根據超標排放的發電量及超標程度，采取暫緩、暫停及取消國家補貼資金等措施，倒逼項目單位采用先進鍋爐及環保設施，提高清潔生產水平，達到良幣驅逐劣幣的效果。加快推進垃圾焚燒發電“零煤化”進程。國家相關部門應制定出臺相關的管理制度和措施。

　　加強行業準入管理。

　　國家有關部門應指導地方政府建立垃圾焚燒發電行業準入制度，明確將項目運行及污染物排放監測評價結果、信息公開執行情況等作為行業準入的重要條件。建立負面清單制度，明確企業退出的條件，以及對違規企業的處理規定。

　　支持垃圾焚燒發電參與電力體制改革。

　　垃圾焚燒發電項目接入配電網，發電量穩定，便于就近消納。落實垃圾焚燒發電優先上網制度，積極支持垃圾焚燒發電項目參與電力體制改革，參加電力市場交易和備用、調頻等輔助服務交易。

　　鼓勵垃圾焚燒發電項目法人成立售電公司，從事市場化售電業務。構建分布式能源生產消費體系，支持參與分布式發電市場化交易。因地制宜推進垃圾焚燒發電項目實行熱電聯產，提高能源利用效率，為周邊用戶提供冷熱電、合同能源管理等綜合能源服務。

　　支持垃圾焚燒發電參與“一帶一路”走出去。

　　國家相關部門應支持垃圾焚燒發電企業在國家實施“一帶一路”戰略中發揮作用，在東南亞、中東歐國家投資、建設和運營垃圾焚燒發電項目，服務于當地城市可持續發展和環境保護，提高國際化水平。

　　支持企業輸出垃圾焚燒鍋爐、清潔高效發電機組、污染物控制等先進技術和設備，以EPC等方式承擔國外垃圾焚燒發電項目建設。

　　加強行業體系建設。

　　國家有關部門應制定完善垃圾焚燒發電技術標準和規范，促進行業技術進步。

　　垃圾焚燒發電行業市場化程度較高，應充分發揮行業組織作用，加強行業自律和誠信體系建設，實現自我凈化、自我監督、自我管理，督促企業履行好社會責任，做好垃圾焚燒發電項目建設運行和環境保護。（文丨韓江舟 易躍春　韓江舟系國家能源局新能源司處長；易躍春系水電水利規劃設計總院副院長，中國生物質能源產業聯盟專家指導委員會副主任委員）