“管網獨立”真的來了。但這是中國油氣體制改革的第一步嗎？在英美等國范例面前，我們也許還有更長的道路要走。

“狼”真的要來了。

6月初，多家外媒報道中國政府將在今年推動建立統一的國家管道公司。歷經坎坷的中國油氣體制改革似乎終于邁出了關鍵性的一步。

然而，無論是中國油氣管道產業現狀還是能源改革過往的經驗，都無法讓我們對改革充滿樂觀。如何正確地看待即將成立的國家管網公司?從更長的眼光來看，國家管網公司會在改革中扮演怎樣的角色?

管網獨立了嗎？

根據中共中央、國務院2017年5月印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》中關于“分步推進國有大型油氣企業干線管道獨立，實現管輸和銷售分開”的指示，國家管網公司的成立似乎十分順理成章。

在此前的諸多猜測中，業內普遍接受的觀點是：在中石油、中石化等掌握管道的國家石油公司內部，對管道板塊進行混合所有制改革，然后逐步融合。現在的舉措，無疑是將進程大大加快了。

但其實兩者從本質上來說是殊途同歸的，最終還是實現單一國家級管道公司掌握干線管道。只不過，我們必須清晰地認識到，對于真正意義上市場化的“管網獨立”，一個國家管網公司是遠遠不夠的。

改革的目的是什么?還原能源商品屬性、讓市場在資源配置中起到決定性作用。油氣管道的改革從目的上說，是希望能夠促進上下游的互動，讓非石油央企在管輸上不再受制于人。

按照設想，國家管網公司的建立，一定會伴隨著管輸價格的確立、調度統一、無歧視開放等一系列內容。這確實有利于上下游的開放，但我們也必須承認，這一定程度上是讓中國管道行業從自然壟斷轉變為行政壟斷。

無論是自然壟斷還是行政壟斷，我們都無法武斷地認為就是不利于行業發展的。管道行業的特殊性質決定了自然壟斷是無法避免的局面。

在這里不厭其煩地說這些概念是想表明筆者的一個觀點——僅從目前國家管網公司設立的信息來看，改革目前僅做到了讓管道資產從國家石油公司中獨立出來，形成一個更強大的管道壟斷主體。在不考慮省級管網的情況下，中國油氣管道真正意義上成為“一家獨大”的行政壟斷。而這所有的一切，和改革所追求的“管網獨立”幾乎可以說沒有一絲一毫的關系。

改革要做什么？

“管網獨立”的真正意義是什么?有兩點無疑是非常重要的：對于第三方的開放、清晰的成本核算。

從目前來看，對于第三方開放管道這一點，是阻力最小、最容易實現的。盡管油氣體制改革進展并不迅速，但上下游兩端的開發已經在進行中，尤其是天然氣下游市場。事實上，在西氣東輸對于中國天然氣消費市場培育了15年之后，如果依然沒有強有力的改革措施來支持天然氣生產和消費市場的不斷增長，對煤炭的替代就不可能繼續進行下去。

2017年底到2018年初蔓延在整個北方地區的天然氣氣荒無情地揭露出中國天然氣消費市場存在著巨大隱患。從這個角度來看，其實國家管網公司的成立，或者說企圖解決第三方接入管道問題的改革企圖，應該被理解為政府在不利形勢下的被動舉措。

既然是被動舉措，那么除了能夠解決向第三方開放管道的問題之外，恐怕也很難在短時間內真正意義上對管輸成本做好核算，并提高管輸的效率。

從美國、英國、歐盟等國家和地區的管道改革經驗來看，都經歷過將管道資產從石油公司中剝離出來的過程。經過漫長的改革，有的國家或地區形成了統一的一個管道公司，掌握絕大部分管道資源，例如英國。有的則形成數量龐大的企業，形成良性競爭，如美國和歐美。

無論何種市場形勢，都離不開強有力的監管和科學、符合商業規律的制度。就目前的中國油氣市場來說，第三方接入管道還沒有能夠實現無差別準入，那么這就是改革現階段的核心問題。

但是如果隨著國家管網公司的成立，政府強制性實行第三方無差別準入(很多國家都這么干)，那么很快就要面臨價格制定等涉及企業競爭環節帶來的問題。

美國早期的天然氣產業結構是生產商把天然氣銷售給管道公司，管道公司把天然氣銷售給輸配公司，再經地方輸配公司把天然氣銷售給終端用戶。天然氣的銷售價格由聯邦政府控制，經地方輸配公司銷售給最終用戶的價格由地方政府機構控制。各級政府幾乎控制著天然氣工業的每個環節，不僅管理包括自然壟斷性質的管道輸送環節，還對天然氣生產和批發供應等競爭環節實施管制。政府的嚴格管理使天然氣公司承受很大壓力，也使天然氣價格和消費畸形發展。政府對天然氣生產商的過度管制，導致20世紀70年代美國天然氣緊缺。

2016年10月12日，國家發改委曾發布《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》。這兩個文件被視為史上最具力度的天然氣管輸價格和成本監審方案。文件中明確規定了運銷分離、獨立核算以及以75%負荷率為前提的8%準許收益率。

規定有了，但是爭議也不小。新舊管線、支干線管道、聯絡線、海底管道等等全部采用統一標準是無法讓中海油和中石化接受的。爭議更大的是管道增值是否計入有效成本。2015年，西氣東輸西段管線已與社保基金合資，東段還將繼續引入其他資本，管道增值不計入有效成本及收益率下降，將會影響投資者信心和股東收益。

歷史已經證明，一個大而全的央企在成本核算、降本增效方面并不能夠保證做到最好。這也就意味著國家管網公司對于改革來說，只能算作是一個開始。

未來走向何方？

國家管網公司的成立，也就意味著中國管道行業的改革方向會類似于英國。

1972 年由英國天然氣理事會改組成立的英國天然氣公司(BG) 得到了獨家分銷天然氣業務的權利，利用一體化體制統籌協調上下游，提升管網建設的審批效率，憑借其資金實力輔以政府低稅收政策和財政補貼，有效推進了國內天然氣基礎設施的建設。

1986年，英國開始推進私有化改革，天然氣市場解除管制，新的BG公司繼續承擔天然氣生產供應和運輸配售的角色，但被要求將天然氣供應與管道運輸內部分開核算。1997年，BG公司將其天然氣交易、零售等供應業務劃歸新成立的Centrica公司，2000年又將天然氣管輸與配氣業務徹底分離，成立了Lattice公司，并在2002年與英國國家電網公司合并，2005年正式更名為國家電網(National Grid)。

伴隨著英國天然氣管道從BG中獨立，英國政府通過監管手段強制要求BG向其市場競爭者轉移部分天然氣供應量。1992至1995年期間，BG在天然氣現貨市場上向與其競爭的天然氣供應商共計出售天然氣49億立方米。通過這種方式，BG在英國天然氣供應市場的壟斷地位被極大地限制和縮小，天然氣市場中的獨立供氣商得到進一步培育，同時也為英國天然氣現貨市場交易規模的壯大奠定了基礎。

此時的英國，遭遇了和現在中國天然氣行業一樣的問題：供應商缺乏對市場需求的準確判斷、價格機制失調。英國天然氣交易中心正是在這樣的背景下成立的。

毫不夸張地說，中國天然氣行業正站在發展的十字路口上。中國自上而下堅決的減排意志是天然氣發展的最佳動力。但是不同于西氣東輸的時代，現在天然氣產業體制已經無法滿足爆炸式增長的需求和多元化的商業格局。點供、“淡季不淡”等現象的出現說明改革已經迫在眉睫。

國家管網公司能夠解決更多市場主體準入的問題，卻無法解決價格機制、供需平衡等問題。越是價格管制嚴格的市場，越無法有繁榮的市場。漸進式放松價格管制是天然氣定價市場化的有效途徑。英國天然氣實現市場化定價是一個漸進的過程，并非一蹴而就，在漸進放松管制過程中，逐步培育和規范市場，最終完全放開價格管制，使得市場化的力量逐步壯大最后促成交易中心成立，并作用于通過天然氣交易市場來實現價格發現。

另一個值得我們關注的領域是儲氣庫的建設。一旦國家管網公司成立、調峰價格機制理順等先決條件成熟，以國家管網公司為投資主體，儲氣庫的建設可能會引來一波高潮。這對于整個天然氣產業鏈來說是完善缺陷的關鍵一環。

作者：武魏楠