供給側結構性改革的概念，由習近平總書記在2015年底首次提出。兩年多來，供給側結構性改革的理論內涵不斷豐富、政策體系日臻完善、實施效果逐步顯現，成為經濟新常態下引領我國經濟轉型升級的理論指南，是新時代中推動我國經濟高質量發展的實踐主線。

電力工業是國民經濟發展的重要基礎工業。在供給側結構性改革中電力處于什么樣的地位、發揮什么樣的作用，電力工業是否需要以及如何推進自身的供給側結構性改革，是值得深入思考、認真回答的時代之問。

“供給側結構性改革”何解

供給與需求是經濟活動的兩個方面，前者主要指生產環節，包括自然資源、勞動力、資本、技術等要素的組合配置;后者包括消費、投資、出口(“三駕馬車”)，是生產環節所生產產品的去向。在經濟增長中，供給和需求互為條件、相互轉化;沒有需求支撐的供給和沒有供給滿足的需求都無法實現經濟增長。一般地，經濟下行被認為是需求放緩導致的，即有供給無需求。此時宏觀調控的重點是需求側管理，即通過擴張性的財政政策和貨幣政策刺激消費、投資、出口。事實上，需求側管理背后隱含的基本假設是供給側沒有出問題，一方面是供給體系的效率高、質量好，一方面是沒有需求未被供給滿足。

國際金融危機以來，我國經濟長期高速增長的舊趨勢未能得以持續，過分依賴總需求擴張刺激經濟的政策效率越來越低，依靠增加要素投入和出口拉動的粗放型發展老路已走不通。而這一切問題的根源是供給體系出了問題，即供給的產品在質量、服務等方面跟不上已變化的需求，一方面是供給體系的效率低、質量差，另一方面是一部分需求無法找到合適的供給來滿足。經濟發展的矛盾在供給與需求兩方面都有，但主要矛盾在供給側;這其中既有周期性原因，也有總量性原因，但根源是結構性失衡。基于以上判斷，推進供給側結構性改革就成了必然選擇。

供給側結構性改革從提高供給質量和供給效率出發，用改革的辦法推進結構調整、破除體制障礙、實施機制創新、優化資源配置，提高供給體系對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，實現由低水平供需平衡向高水平供需平衡的躍升，推動我國經濟可持續、高質量發展。從短期看，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板是供給側結構性改革的階段性重點;從中期看，推動傳統產業的轉型升級、實體經濟的振興發展、新舊動能的接續轉換是供給側結構性改革的核心步驟;從長期看，推動經濟發展由要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變是供給側結構性改革的根本之舉。

兩年多來，供給側結構性改革的理論內涵不斷豐富、政策體系日臻完善、實施效果逐步顯現：經濟運行的供求關系顯著改善，生產要素的低質量、低效率“錯配”問題一定程度得到解決;結構性矛盾有所緩解，通過市場出清帶動了部分領域的價格回升;通過經濟發展質量、效率、動力“三大變革”，全要素生產率實現了由降轉升的拐點性轉折并保持了穩健增長的良好態勢。

供給側結構性改革中的電力發展

宏觀層面的供給側結構性改革，著眼于自然資源、勞動力、資本、技術等供給要素的優化配置。作為重要的基礎工業產品和生產生活資料，電力發展既是宏觀供給側結構性改革的重點領域，又是宏觀供給側結構性改革的重要支撐。

一方面，電力的資源開發、加工轉換、傳輸配送、終端銷售等環節需要資源、資金、人力、技術等要素的支撐，其本身就是經濟供給體系的重要組成部分;另一方面，電力既是國民經濟中各行業發展不可或缺的生產要素和中間投入，又是城鄉居民日常消費無法替代的生活要素和終端產品，是毋庸置疑的“供給”。因此，通常從狹義上理解和看待的電力供應、電力消費都是經濟活動的供給側。

在供給側結構性改革的背景下看待電力發展，要站在電力行業發展的宏觀視角，從供給側結構性改革的理論源頭出發，發現電力供給與電力需求之間的結構性矛盾，提出有理論、成體系、經得起實踐與時間檢驗的改革良方。電力供給側結構性改革，既不能是既有政策措施的排列組合，也不能是蹭熱度、趕時髦的應景之作。

電力發展的結構性矛盾

宏觀層面的供給側結構性改革，要解決的問題是供給產品在質量、服務等方面跟不上變化了的需求。對電力行業而言，電力供給跟不上變化了的電力需求的問題同樣存在，電力供需的主要矛盾亦在供給側，根源亦在于結構性失衡。宏觀層面供給側結構性改革的思路與方法，同樣適用于電力供給側結構性改革。

電力需求的重大變化包括：一是增速放緩趨穩，電力消費已經明顯告別了連續多年的兩位數高速增長，但未來既不是立即萎靡減少也不是很快趨于飽和，而是長期保持中高速平穩增長;二是結構持續調整，第二產業占全社會用電量的比重加快下降，第三產業及居民消費占比的提升趨勢不斷穩固;三是動力轉換接續，傳統高耗能行業對用電增長波動的影響有所減小，高端裝備制造、新興信息通訊等戰略性產業發展勢頭持續壯大、接續效果逐步顯現;四是區域協同發展，中東部傳統負荷中心用電需求保持較快增長，西部落后地區電力消費維持高速增長，地區發展更趨平衡;五是需求多元靈活，用戶對電能質量、電力服務的要求不斷提高，個性化、靈活性需求強勢涌現，從“用得上電”到“用得起電”、“用得好電”的轉變勢不可擋。

然而，電力供應并未跟上變化了的電力需求，突出矛盾是“結構性過剩”與“結構性不足”共存，主要表現在供應能力、行業管理、服務產品等方面。

在供應能力方面，電源上的結構性過剩主要是煤電機組利用小時數偏低、新能源蔓延式發展，供應慣性增長與需求增速放緩之間存在著不匹配與不協調;結構性不足主要是燃氣、抽蓄等靈活性電源規模過小，煤電裝機富余但靈活性不足，系統調節能力嚴重缺失。電網上的結構性過剩是在需求高速增長浪潮消退、送端電源大量停建緩建的背景下，部分傳輸線路利用率偏低，未能發揮應有的經濟社會效益;結構性不足是部分農村及邊遠地區配電網結構仍較薄弱，配置能力依然較低，難以有效滿足人民日益增長的美好生活需要。

在行業管理方面，結構性過剩主要是行政管控、國企壟斷，前者表現為計劃電與市場電“雙軌運行”有待并軌，行政命令凌駕于市場規則的情況時有發生，電價作為資源優化配置的“信號燈”與“指示器”作用還難以發揮;后者表現為電力行業以中央或省屬國有企業為主，市場主體難言多元、市場競爭還不充分。結構性不足主要是市場機制的不健全、市場監管的不到位，前者表現為交易機制還不成熟、價格機制還不完善，相當一部分電價、電量仍由政府制定或分配，交叉補貼現象還較嚴重;后者表現為市場監管的職能分散、職責不清、力度不強，專業性監管力量、技術手段明顯不足。

在服務產品方面，結構性過剩表現為電力行業的服務與產品仍主要是簡單的電量交易(電廠與電網之間)和傳統的電能銷售(電網與用戶之間)。而結構性不足的表現，既有滿足個性化、靈活性用電需求的體制機制有待完善、服務質量有待提升;又有電能產品過于單一，提供綜合能源服務的運營模式亟待創新、專業力量亟待加強;還有利用大數據、物聯網等先進技術的經濟性不高、實用性欠佳，距離智能供電、智慧用電還有一定距離。

電力供給側結構性改革

將電力供給側結構性改革置于宏觀層面，其階段性成效主要體現在去產能、降成本、補短板三個方面。其中，去產能主要是有效化解煤電產能過剩風險，減少社會資源浪費，提高設備利用效率，大力支撐能源總量控制、清潔低碳轉型與大氣環境治理等國家戰略;降成本主要是采取綜合措施降低企業用能成本，緩解電價交叉補貼，減輕生產經營負擔，激發企業活力與競爭力，推動經濟轉型升級、行穩致遠;補短板主要是補上部分農村及邊遠地區等民生領域的設施短板，滿足人民日益增長的美好生活需要，補上分布式發電、微電網、儲能、智慧用電等利用領域的技術短板，服務行業不斷涌現的新模式新業態。

聚焦地看，電力供給側結構性改革其本身亦是從提高電力供給質量和效率的角度出發，用改革的辦法提高電力供給對用電需求變化的適應性和靈活性，實現由低水平供需平衡向高水平供需平衡的躍升，推動新時代電力可持續、高質量發展。電力供給側結構性改革的內容和舉措可能很多，有的立足于破解當前電力發展的突出矛盾和關鍵難題，以期提高電力生產力;有的著眼于構建長效機制，注重完善電力生產關系。但根源性的，電力供給側結構性改革的核心應是體制機制變革，既充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又充分發揮政府的規劃引導、監督管制作用，實現增長協同、利用高效、市場完善、競爭充分、產品豐富、技術領先的高水平供需平衡。

在供應能力方面，傳統電源的盲目擴張不能再依靠政府的“取消、緩核、緩建”命令來制止，可考慮在政府規劃、電能交易之外建立容量市場來吸引和激勵電源投資，讓市場成為電源投資決策的決定性因素;清潔能源的棄能困境不能只依靠政治正確的“雙降”任務來突破，可考慮實行參與市場交易、集中統一調度、電力綠色證書、清潔能源配制等措施在內的政策“組合拳”，推動清潔能源實現從新興到替補、從配角到主角的轉變;煤電靈活性改造要實現從政策引導到企業自發的轉變，可考慮推廣輔助服務市場試點經驗，讓靈活性電源獲得與承擔角色相匹配的經濟收益;要提高電網投資與運行的經濟性，輸配電價的制定原則就要從簡單的準許輸配收入分配向反映并網位置、反映使用時間、反映利用效率、反映用戶類型的科學輸配電價定價方法轉變，只要價格信號強勁，暫時的設備利用低效也可以很快得到提升;但對農網改造、邊遠地區、脫貧攻堅等政策性工程，政府的支持、引導和資助必不可少，政策性交叉補貼宜逐步轉變為“明補”。

在行業管理方面，政府的基礎性作用主要體現在規劃制定和監督管控上，其中前者要求增強電力規劃的全面性、科學性與嚴肅性，加強國家規劃與省級規劃之間的銜接、分品種電源之間的協調、滾動與調整之間的規范;后者要求從法律、機構、人才、技術等方面予以突破，制定專門監管法律，加強專業監管力量，培養專職監管人才，提升專業監管技術。增強市場決定性作用的主要舉措包括鼓勵市場主體多元、放開電力價格管制，其中前者要求在繼續放開發電市場的基礎上，通過增量配電改革與售電側放開，不斷提高市場的透明度、競爭的充分度，使電力企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場主體;后者是體制機制改革的核心難題，只有加快還原電力的商品屬性，建立統一開放、公平合理、競爭有序、監管有效的現代電力市場體系，進一步明確和完善市場交易品種和規則等核心制度，才能矯正以前過多依靠行政配置資源帶來的要素配置扭曲。

在服務產品方面，電力企業從單一的電能生產者或銷售者向綜合能源供應商轉變，既要擴大產品種類，又要提高服務水平。這就要求電力市場主體充分利用大數據、云計算、物聯網、移動互聯網等先進技術，以能源互聯網、智慧能源、多能互補為方向，面向產業園區、工業企業、公共建筑、居民用戶等服務對象，開展能效診斷、用能監測、節能改造、電能替代、分布式發電等多元業務。

本文刊載于《中國電力企業管理》2018年07期，作者薛萬磊、徐楠就職于國網山東省電力公司經濟技術研究院;作者李江濤就職于國網能源研究院有限公司。

作者：薛萬磊等