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降成本:自備電廠的價(jià)值不可忽視

2018-05-09 14:50:26 大云網(wǎng)  點(diǎn)擊量: 評論 (0)
針對電力行業(yè)熱議的自備電廠問題,觀茶君團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人展曙光律師與重慶能源局電力處楊世興處長合作,談了自己的看法。降成本,正受到前所未有

針對電力行業(yè)熱議的自備電廠問題,觀茶君團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人展曙光律師與重慶能源局電力處楊世興處長合作,談了自己的看法。

降成本,正受到前所未有的重視。

黨的十九大報(bào)告、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、政府工作報(bào)告以及最新召開的政治局會(huì)議都傳遞出強(qiáng)烈的信號:要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,清理規(guī)范涉企收費(fèi)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),特別是降低企業(yè)用能成本更是重中之重,被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。國家發(fā)改委立即行動(dòng),快速推出多項(xiàng)降低成本的具體措施,其中降低電價(jià)的措施就達(dá)8項(xiàng)之多。

與此同時(shí),《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運(yùn)行專項(xiàng)治理方案(征求意見稿)》(以下簡稱“《方案》”)日前向社會(huì)公布,一場“史上最嚴(yán)整治風(fēng)暴”似乎已經(jīng)不可避免,隨即將燃煤自備電廠(以下簡稱“自備電廠”)推到了風(fēng)口浪尖。

反對自備電廠者指責(zé)自備電廠的種種弊端,支持者則解釋其歷史成因及存在的價(jià)值。但無論怎么爭論,一個(gè)重要事實(shí)卻是公認(rèn)的:自備電廠的電價(jià)比電網(wǎng)公司低,有的甚至比電網(wǎng)低1/3。

對于電價(jià)差距如此之大的原因,反對者認(rèn)為是自備電廠違規(guī)建設(shè)、未履行社會(huì)責(zé)任和環(huán)保投入不足等;而支持者則解釋是發(fā)電輸配電成本低、建設(shè)運(yùn)營成本更合理、能源資源綜合利用率更高的結(jié)果。

就當(dāng)下輿論的對比而言,顯然是反對者占據(jù)了上風(fēng),自備電廠似乎面臨“原罪清算”,很難逃脫被“狙殺”的命運(yùn)。

但凡事總要從兩面看,究竟自備電廠的存在有沒有合理性?新形勢下我們該如何重新看待自備電廠的市場定位?應(yīng)該依據(jù)什么原則專項(xiàng)治理自備電廠?

降成本是自備電廠的獨(dú)特價(jià)值

企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)基本單元。市場通過價(jià)格信號發(fā)揮優(yōu)化配置資源的作用。選擇從大電網(wǎng)用電還是依托自備電廠自己供電,是企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中自主決策的結(jié)果,其核心依據(jù)是成本。降成本是自備電廠存在的核心價(jià)值所在,歸納起來主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一是就近消納,減省輸電環(huán)節(jié)成本。

自備電廠靠近電力負(fù)荷中心,電力的生產(chǎn)與使用之間距離很近,甚至一墻之隔,實(shí)現(xiàn)了就地消納,無需投入巨資建設(shè)輸電網(wǎng)絡(luò),也就減省了輸電成本。

根據(jù)國家發(fā)改委核定的省級輸配電價(jià),220千伏及以上電壓等級的過網(wǎng)費(fèi)水平普遍在每度電1毛錢上下,高的甚至到1毛7或1毛8,再加上容量電費(fèi)和線損,可減少的費(fèi)用空間會(huì)進(jìn)一步加大。

顯然,與需要建設(shè)大電網(wǎng)在更大范圍內(nèi)滿足電力供需平衡不同,在具備條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)“電自身邊取”能有效降低用電成本。

二是控制建設(shè)運(yùn)營成本,降低配電價(jià)格。

與電網(wǎng)企業(yè)相比,自備電廠及所在區(qū)域的電力建設(shè)、運(yùn)營成本更低,運(yùn)行效率更高,進(jìn)一步降低了配電成本。據(jù)某自備電廠內(nèi)部人士透露,他們的電網(wǎng)建設(shè)成本相當(dāng)于電網(wǎng)公司成本的一半,而工期則縮短一半。與之相應(yīng)的是,與電網(wǎng)公司相比,他們的配電成本幾乎可以忽略不計(jì)。

三是資源綜合利用,提高能源利用效率。

多數(shù)自備電廠是熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組,除正常發(fā)電外,還向氧化鋁、化工、紡織、紙業(yè)等產(chǎn)業(yè)供熱;有的自備電廠是余熱、余壓、余氣自備電廠,這些都實(shí)現(xiàn)了資源綜合利用,提高了能源利用率,降低了能耗水平。

據(jù)介紹,某自備電廠60萬千瓦級機(jī)型的抽凝機(jī)組能源利用率高于50%,比單一發(fā)電機(jī)組提高10%左右,形成明顯的成本優(yōu)勢,從而降低了發(fā)電側(cè)的成本。

規(guī)范發(fā)展而不是否定自備電廠

自備電廠的產(chǎn)生和發(fā)展遠(yuǎn)不是降成本這么簡單,有其復(fù)雜的歷史與體制背景。上世紀(jì)80年代,改革開放帶來的發(fā)展讓各行業(yè)陷入嚴(yán)重缺電的狀態(tài)。“獨(dú)家辦電”的壟斷體制弊端日益顯露,政府出臺措施鼓勵(lì)“多家辦電”。

自備電廠的產(chǎn)生大都與電力短缺、供電能力不足的特定環(huán)境有關(guān),甚至某種程度上是不合理的高電價(jià)、供電可靠性不高或者用電難推動(dòng)的。我們不能拋開歷史背景來孤立地看自備電廠。

對于經(jīng)常遭受指責(zé)的環(huán)保問題,也有人指出,確實(shí)有不達(dá)標(biāo)的自備電廠,但這早已不能代表當(dāng)下自備電廠行業(yè)的整體狀況。一些自備電廠的主力機(jī)組已是高效超超臨界機(jī)組,環(huán)保水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于超低排放。

如果一味用老眼光先入為主地看待自備電廠,則難免做出錯(cuò)誤判斷。有人提出了一個(gè)更有意思的問題:對于達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的自備電廠,政府是否應(yīng)該向其補(bǔ)發(fā)環(huán)保電價(jià)補(bǔ)貼呢?

對于自備電廠行業(yè)中存在的違規(guī)建設(shè)、審批手續(xù)不完備、環(huán)保排放不達(dá)標(biāo)等諸多問題,完全是可以依法依規(guī)加強(qiáng)規(guī)范管理的。部分自備電廠出現(xiàn)的這樣或那樣的問題,其核心是行業(yè)規(guī)范管理有漏洞,我們亟待解決的是監(jiān)管長期缺位的問題——正是過去一直以來的監(jiān)管缺位,造成了當(dāng)前的突出問題。

在當(dāng)前電力寬松的形勢下,自備電廠依然有其存在的必要性和合理性。在國家政策法規(guī)允許的前提下,企業(yè)選擇建設(shè)自備電廠還是選擇從大電網(wǎng)供電,這是企業(yè)的合法權(quán)利,也符合市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。我們要做的是規(guī)范行業(yè),而不是否定這個(gè)行業(yè)。這也是我們對《發(fā)布》精神的理解。

尤其要注意的是,我們?nèi)绾味x自備電廠?那些發(fā)展成為區(qū)域電網(wǎng)中發(fā)電單元的電廠還是不是自備電廠?如果我們籠統(tǒng)地將區(qū)域電網(wǎng)的電廠視為自備電廠,并以此制訂規(guī)范治理自備電廠的政策,往往會(huì)出現(xiàn)“抱錯(cuò)孩子”“開錯(cuò)藥”的悲劇,將最終影響合規(guī)自備電廠的健康發(fā)展。

當(dāng)前我們推動(dòng)的電力體制改革,其實(shí)質(zhì)就是對電力行業(yè)現(xiàn)有利益格局的調(diào)整,對于過去一些模糊不清或不適應(yīng)新形勢的規(guī)則和條款——包括對自備電廠以及區(qū)域電網(wǎng)電廠的認(rèn)識——實(shí)事求是予以優(yōu)化調(diào)整。

客觀對待責(zé)任、理性看待公平

從這次自備電廠專項(xiàng)治理方案的輿論來看,一個(gè)較為普遍的觀點(diǎn)是,自備電廠之所以能夠?qū)崿F(xiàn)低成本,靠的是欠繳或少繳納政府基金及附加和系統(tǒng)備用費(fèi),沒有承擔(dān)交叉補(bǔ)貼,也就是說沒有承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

談自備電廠確實(shí)不能回避社會(huì)責(zé)任問題,既不能拿合規(guī)自備電廠降成本的事實(shí)“一俊遮百丑”,也不宜用違規(guī)自備電廠的個(gè)案和管中窺豹的方式看待整個(gè)行業(yè)。我們呼吁輿論“客觀對待責(zé)任,理性看待公平”。

其實(shí),我們不妨換個(gè)角度思考一下責(zé)任與公平的問題。

首先討論一下自備電廠與大電網(wǎng)這兩個(gè)市場主體之間的責(zé)任和義務(wù)。如果自備電廠是孤網(wǎng)運(yùn)行,顯然彼此沒有責(zé)任和義務(wù)關(guān)系。如果自備電廠并網(wǎng)運(yùn)行,按照需要電網(wǎng)提供保障的容量向電網(wǎng)繳納備用費(fèi),雙方責(zé)任義務(wù)關(guān)系是清晰合理的,剩余容量并沒有占用大電網(wǎng)資源。

對于自備電廠是不是必須轉(zhuǎn)為公用電廠,或者必須參與電網(wǎng)調(diào)峰等等,需要從產(chǎn)權(quán)關(guān)系和市場主體平等權(quán)利的角度出發(fā)慎重討論,切忌使用行政命令。如果關(guān)系到電網(wǎng)安全運(yùn)行等不可抗拒的原因,自備電廠不得不讓渡出這個(gè)權(quán)利,也要客觀公正考慮自備電廠相應(yīng)的權(quán)益。

政府性基金及附加是關(guān)注的焦點(diǎn),主要有重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價(jià)附加等。征收“附加費(fèi)”這樣的“非稅收入”作為一項(xiàng)政府行為,有其歷史淵源,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是十分必要和重要的。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代后,企業(yè)對國家的經(jīng)濟(jì)義務(wù)體現(xiàn)為依法納稅,稅外加費(fèi)的做法是否合適顯然需要重新考量。

拋開基金及附加的設(shè)置前提不說,其征收對象和范圍是如何確定的呢?是“只要發(fā)電設(shè)備發(fā)出來的電量都要征收”,還是“具有作為商品產(chǎn)生交易行為的銷售電量才征收”?由于基金及附加設(shè)置久遠(yuǎn),難以一一考量,本文參考《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(財(cái)綜[2011]115號)第五條的表述——“扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電(含農(nóng)業(yè)排灌用電)后的銷售電量征收”。

很顯然,這是針對發(fā)生在市場主體之間交易行為的“銷售電量”,而且還有除外原則。然而,該文件的第六條在明確具體范圍時(shí)又包括“企業(yè)自備電廠自發(fā)自用電量”,這與前條款“銷售電量”的表述并不完全一致。

《方案》之所以將企業(yè)自備電廠的自發(fā)自用電量納入,可能是因?yàn)榛鸺案郊邮菑挠脩魝?cè)征收的,進(jìn)而認(rèn)定自發(fā)自用的電量也是用電量。但很顯然,用電量和銷售電量是有本質(zhì)區(qū)別的。自發(fā)自用電量是企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)物。按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律,企業(yè)與市場是有邊界的,政府基金及附加的征收,是否要介入到企業(yè)的內(nèi)部環(huán)節(jié),需要慎重研究。

例如,種麥子賣掉是銷售量,買來麥子磨成面粉賣也是銷售量,買來面粉做成包子饅頭賣也是銷售量,但自己種了麥子磨成面粉再做成包子饅頭賣,就只有最后一個(gè)環(huán)節(jié)有銷售量。再比如,家庭成員的家務(wù)勞動(dòng)和社會(huì)化的家務(wù)勞動(dòng)服務(wù)也是有本質(zhì)區(qū)別的,前者不統(tǒng)計(jì)到GDP,而后者卻是。

再來說交叉補(bǔ)貼,這里的交叉補(bǔ)貼主要指的是不同類型用戶之間的交叉補(bǔ)貼,其觀點(diǎn)是自備電廠也應(yīng)該像其他工商業(yè)用戶那樣,承擔(dān)補(bǔ)貼居民、農(nóng)村用電等普遍服務(wù)電量的交叉補(bǔ)貼。一般而言,這類交叉補(bǔ)貼是以省為單位進(jìn)行平衡。

那么,在具體處理時(shí),是國家政策一刀切、管到底,還是可以由各省市因地制宜自主決策呢?企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是方方面面的,政府在考量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局時(shí),不能追求簡單的算術(shù)平均和絕對公平。如果確實(shí)要絕對公平,那么是不是也要給自備電廠補(bǔ)發(fā)以往公用電廠和大電網(wǎng)享受的國家優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼呢?

根本是政府治理方式轉(zhuǎn)變

通過討論可以得出以下結(jié)論:

一是我國的自備電廠有其特殊的歷史成因。自備電廠是市場經(jīng)濟(jì)中企業(yè)應(yīng)有的選擇權(quán),降成本是企業(yè)自備電廠的核心價(jià)值。

二是《方案》的目的在于規(guī)范行業(yè)發(fā)展,準(zhǔn)確界定自備電廠是重要前提。還要一分為二看問題,既要糾正違規(guī)自備電廠存在的問題,也要維護(hù)合規(guī)自備電廠的合法權(quán)益。

三是要客觀安排自備電廠的社會(huì)責(zé)任,理性看待公平,切忌帶著目的去解讀或運(yùn)用政策。

自備電廠專項(xiàng)治理的實(shí)質(zhì),是新形勢下自備電廠在市場中定位的再明確,這背后的根本是政府治理方式轉(zhuǎn)變。要在市場經(jīng)濟(jì)下看自備電廠,理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系和各市場主體之間的關(guān)系,重新界定其權(quán)利和義務(wù)。

電力體制改革是推動(dòng)電力行業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程,電力行業(yè)中類似自備電廠等一系列沖突,如果不上升到這個(gè)層面,是找不到解決之道的。我們應(yīng)充分理清市場、企業(yè)和政府的關(guān)系,明確各自的定位和責(zé)任;對于自備電廠規(guī)則不完善的要補(bǔ)充完善,對于政府監(jiān)管不到位的要及時(shí)加強(qiáng)。

改革開放以來,按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,政府部門在制訂政策過程中專業(yè)水平不斷提高,也更加重視市場主體的意見和輿情。在這個(gè)過程中,既要廣泛聽取各方意見,也要保持政策制定者的獨(dú)立冷靜和客觀公正。

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責(zé)任編輯:仁德財(cái)

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