我國新能源電力市場、技術(shù)取得全球矚目的成績，但度電成本高于煤電等傳統(tǒng)電力。土地、稅收等非技術(shù)因素是當(dāng)前導(dǎo)致新能源電力成本高企、難以在發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)的關(guān)鍵因素。推動技術(shù)成本和非技術(shù)成本的“雙降”，新能源才能贏得比煤電等高碳能源更具競爭力的市場地位。

新能源度電成本持續(xù)降低，但平價上網(wǎng)尚需時日

據(jù)工信部統(tǒng)計，2017年，我國光伏發(fā)電系統(tǒng)投資成本降至5元/瓦左右，度電成本降至0.5—0.7元/千瓦時，平均度電成本比2010年下降約78%，低于全球平均水平。我國陸上風(fēng)電度電成本約為0.43元/千瓦時,較2010年下降7%，已經(jīng)非常接近火電電價。2017年9月，國家能源局公布首批13個風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目，上網(wǎng)電價按當(dāng)?shù)孛弘姌?biāo)桿上網(wǎng)電價執(zhí)行，所發(fā)電量不核發(fā)綠色電力證書，不享受價格補(bǔ)貼，開啟了風(fēng)電發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)的先河。

但是，當(dāng)前我國的新能源發(fā)電成本仍普遍高于煤電等傳統(tǒng)電力。

首先，工程項目投資成本偏高。當(dāng)前我國煤電項目平均投資成本約為3700元/千瓦，而陸上風(fēng)電約為7760元/千瓦，海上風(fēng)電約為14700元/千瓦，光伏發(fā)電約為8460元/千瓦，光熱發(fā)電約為34000元/千瓦。

其次，上網(wǎng)電價高于煤電標(biāo)桿電價。當(dāng)前全國脫硫脫硝煤電標(biāo)桿電價為0.2595—0.4505元/千瓦時，而新能源上網(wǎng)電價一般采用“兩部制”電價，即一部分為當(dāng)?shù)?ldquo;煤電標(biāo)桿電價”，另一部分為“電價補(bǔ)助”，陸上風(fēng)電標(biāo)桿電價為0.4—0.57元/千瓦時，光伏電站為0.65—0.85元/千瓦時，光熱則為1.15元/千瓦時，海上風(fēng)電為0.85元/千瓦時。

最后，更為關(guān)鍵的是，度電成本仍明顯高于燃煤發(fā)電。煤電的度電成本主要是燃煤成本，約占火電成本的50%—70%左右，成本受煤炭價格變化影響較大。根據(jù)當(dāng)前煤炭價格及310克/千瓦時的標(biāo)準(zhǔn)煤耗率，全國各地火電的度電燃煤成本主要集中在0.2—0.3元區(qū)間，度電成本約為0.3—0.5元之間。相對于火電度電成本，新能源度電成本僅陸上風(fēng)電基本可在發(fā)電側(cè)實現(xiàn)平價上網(wǎng)，但海上風(fēng)電度電成本仍比火電高133%—235%，光伏度電成本比火電高42%，光熱發(fā)電度電成本比火電高280%，由此來看，在發(fā)電側(cè)實現(xiàn)平價上網(wǎng)，新能源仍有一段相當(dāng)長的路要走。

非技術(shù)成本高企是制約新能源平價上網(wǎng)的關(guān)鍵因素

當(dāng)前新能源電力度電成本較高，不僅與技術(shù)成本有關(guān)，也緣于土地等非技術(shù)因素的直接影響。

土地成本居高已經(jīng)成為困擾新能源電力平價上網(wǎng)的攔路虎。根據(jù)國家能源“十三五”規(guī)劃，風(fēng)電、光伏開始向消納能力較強(qiáng)的中東部轉(zhuǎn)移，而中東部人口集中，土地資源相對稀缺，用地難、用地成本高的問題將更加凸顯。

根據(jù)采取差別化用地政策支持新能源等新業(yè)態(tài)發(fā)展相關(guān)規(guī)定，光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得。但是，在項目的實際開發(fā)過程中，大多數(shù)地區(qū)對占用未利用地、農(nóng)用地的光伏、風(fēng)電項目辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)，大幅提高了新能源的建設(shè)成本。

對土地的界定標(biāo)準(zhǔn)不同，也給光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)電項目帶來困擾。土地資源涉及國土、地質(zhì)、水利、氣象、林業(yè)、旅游、交通、軍事等眾多部門，新能源電力項目需要向各部門溝通確認(rèn)土地性質(zhì)，還要從規(guī)劃、用途管制角度進(jìn)行多次確認(rèn)，使得項目投資開發(fā)周期延長，對于地類的界定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，更增加了項目開發(fā)的不確定性。

推動新能源成本“雙降”，贏取超越高碳電力的市場

競價是新能源電力發(fā)展的大趨勢，加快平價上網(wǎng)甚至低價上網(wǎng)進(jìn)程，推動技術(shù)成本和非技術(shù)成本的“雙降”，新能源才能贏得比煤電等高碳能源更具競爭力的市場地位。

一方面，要擴(kuò)大引領(lǐng)示范，擴(kuò)大“領(lǐng)跑者”的技術(shù)和應(yīng)用創(chuàng)新示范效應(yīng)，帶動產(chǎn)業(yè)降本增效。

自2015年以來，我國通過光伏領(lǐng)跑計劃和建設(shè)領(lǐng)跑基地，公布了15GW裝機(jī)規(guī)模的領(lǐng)跑者基地，2017年光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地名單中，除了10個應(yīng)用領(lǐng)跑基地之外，還提出建設(shè)3個技術(shù)領(lǐng)跑基地，對加速技術(shù)成果向市場轉(zhuǎn)化和推廣，推動光伏發(fā)電成本下降提出了更高要求。在風(fēng)電領(lǐng)域，2017年開始啟動風(fēng)電平價上網(wǎng)示范項目，河北、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆5省(區(qū))等地共計13個風(fēng)電項目開始試點(diǎn)。隨著新能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模的擴(kuò)大，新能源在我國電力消費(fèi)中的占比進(jìn)一步提升，要推動新能源平價甚至低價上網(wǎng)，需要進(jìn)一步總結(jié)各類示范項目的經(jīng)驗和教訓(xùn)，強(qiáng)化市場競爭機(jī)制，提高準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大新能源各領(lǐng)域在技術(shù)、應(yīng)用等方面創(chuàng)新示范，推動新能源產(chǎn)業(yè)不斷降低度電成本。

另一方面，要落實國家政策，推動非技術(shù)成本降低。

非技術(shù)成本的降低是推動我國新能源平價上網(wǎng)的關(guān)鍵。以光伏發(fā)電為例，根據(jù)中國光伏行業(yè)協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)，光伏組件在度電成本中的占比越來越低，目前僅為23%左右，而電網(wǎng)接入、土地租金、融資成本、稅費(fèi)等非光伏成本的占比達(dá)到77%，光伏電站的平均土地成本已超每瓦0.2元。同樣，土地成本、接入電網(wǎng)費(fèi)用、運(yùn)維管理成本比較高，也限制了風(fēng)電競爭力的提升。

這些非技術(shù)性成本的降低，并不一定需要在政策上給新能源行業(yè)以額外的特殊待遇，關(guān)鍵是相關(guān)政策的落實到位。如，在土地使用方面，相關(guān)部委已出臺了一系列支持政策，部分地方政府也出臺了相關(guān)政策，對風(fēng)電、光伏等新能源項目用地做出了規(guī)范和界定，關(guān)鍵是切實落實好、執(zhí)行好。在稅收、電網(wǎng)計入等方面，2017年9月國家能源局發(fā)布了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域涉企稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的通知》，對新能源產(chǎn)業(yè)在增值稅、耕地占用稅、土地使用稅、水資源費(fèi)、配套電網(wǎng)投資、融資成本、制止亂收費(fèi)等方面都有了進(jìn)一步明確的規(guī)定。