能源2013年第12期

在過去的11年間，電力體制市場化改革堪稱一波三折。從2002年5號文出臺“廠網分離”完成至今，電力市場化進程步履緩慢。

時至今日，在新一屆政府“改革”號角吹響之際，政府主管部門試圖突破壟斷的藩籬，重啟停滯多年的電力市場化改革。而其中，突破口的選擇便至關重要。

就在十八屆三中全會召開前夕，由國務院發展研究中心向大會提交的“383”改革方案，其中涉及電力體制改革問題，建議引入大用戶直購電，建立實時競爭發電市場，深化電力體制改革。

一份報告似乎將直購電推上了電力體制改革“浪尖”位置。所謂大用戶直購電，是指電廠和終端購電用戶之間通過直接交易的形式協定購電量和購電價格，然后委托電網企業將協議電量由發電企業輸配到終端購電大用戶，并另支付電網企業所承擔的輸配費用。

在業內專家看來，直購電意義在于在發電和售電側都引入了競爭，并且終端用戶擁有選擇權，進而推動電力市場的開放。

事實上，2013年，對直購電來說，是政策出臺較為密集的一年。3月份，國務院提出“簡政放權”，《取消下放第一批行政審批事項通知》，明確取消電力用戶向發電企業直接交易的行政審批，推動市場改革。為落實此通知，5月，國家能源局發布公告稱取消或下放一批涉及能源領域的行政審批事項。其中包括取消電力用戶向發電企業直接購電試點的行政審批，強調權力和責任同步下放，監管同步強化。8月，為避免下放行政審批以后造成的無序，國家能源局又下發了258號文件《當前開展電力用戶與發電企業直接交易有關事項的通知》，提出實行差別化的準入政策，減少行政干預，加快輸配電電價測算，確定合理電量規模。10月，國家能源局、工信部發布《關于規范電力用戶與發電企業直接交易的通知》，支持各地開展規范的電力用戶與發電企業直接交易，并且要求糾正各種變相的讓利優惠行為，加強監督管理。

“因為下放審批權后，地方上對是不是繼續實施直購電存在疑問，所以我們出臺了相關政策。”國家能源局市場監管司副司長黃少中對《能源》雜志記者解釋稱。

早在電力體制改革啟動之前（1998-2002年），電力需求不旺盛，其中獨立發電企業虧損嚴重，在湖北、河南一些高耗能企業為了降低生產成本，希望實現電力直供，因而出現了在當地政府主導下的點對點的電力交易。

2002年電力改革啟動特別是電監會成立后，政府相關部門組織了直購電試點。結果是，推行并不順暢。更多的情況下，演變成了政府行為主導下的“優惠電”，特別是對于一些瀕臨破產的高耗能企業，政府強制電網和發電企業都作出讓步。

2009年6月25日，電監會、發改委、能源局三部委出臺了《關于完善電力用戶與發電企業直接交易試點工作有關問題的通知》（電監市場【2009】20號）[下稱“20號文”]，對參與主體、電價、交易結算方式等都做了較為細化的規定。實施三年時間，雖然一些地區開展了相關試點，但受到電力需求偏緊、電煤價格飆升等因素影響，收效并不明顯。

與2009年相比，現在無疑是一個好時機。持續多年的“電荒”格局已經發生改變，近幾年來，電源裝機不斷增加，相反地，全社會用電量增速減慢；與此同時，煤炭價格的大幅下降，讓發電企業在收獲利潤同時，更有動力參與到市場化改革的征程中。

然而，作為一項改革，是否能真正摸索到市場化行為的新模式，從而避免讓業界產生政府支持高耗能產業的誤解？被大家寄予厚望的直購電，又能否真正成為電力體制市場化改革的有力突破口？
 

被選擇的用戶
 

11月中旬，進入冬季的四川地區和往年一樣再次面臨電力“豐余枯缺”矛盾。在四川，水電的豐水期集中在每年5月到10月，冬季枯水期，河流來水急劇減少，水電發電能力只有豐水期的40%左右，更加糟糕的是，四川水電有近2/3為徑流式電站，調節能力差，無法把豐水期富余水量存貯到冬季來發電。

四川省電力公司總經理王抒祥曾在接受采訪時稱，冬季枯水期由于發電能力不足，四川存在電力供應緊張問題，據測算，到2015年枯水期，四川恐將面臨近1000萬千瓦的電力缺口。

而對于四川省用電大戶之一的東方電氣集團而言，這也不是他們第一次遇到缺電的情況。幾年前，甚至還出現過工廠生產車間突然被“拉閘限電”的情況。

作為企業生產運行的相關負責人，東方電氣股份有限公司經濟運行部部長陳力華今年松了一口氣。3個月前，她接到四川省經信委通知，東方電氣集團被選中參與大用戶直購電。對陳力華來說，這是一個再好不過的消息。

“不但可以保證企業用電，還有可能降低我們的用電費用。”陳力華說。

和國家出臺政策時間基本一致，8月份，四川省第20次常務會議審議通過《四川省2013年度電力用戶向發電企業直接購電試點實施方案》（下稱《方案》），確定24家電力用戶參與今年直接交易試點。東方電氣集團有限公司（下稱“東方電氣”）有三家下屬單位（東方汽輪機有限公司、東方電機有限公司、東方鍋爐股份有限公司）參與其中。

據陳力華介紹，四川啟動的直購電，是以經信委為牽頭單位，根據企業用電量水平確定額度。和東氣一起入選的還有長虹、二重重工等大型企業。

據介紹，總體的試點用電量規模暫定90億千瓦時，相當于去年國家電網四川省電力公司全社會用電量的二十分之一。

不像東方電氣這樣幸運，廣西平果鋁業的黨委副書記李兵已經為爭取直購電，奔走了好幾年。由于電費在鋁廠成本中所占的比例高達40%左右，電價是影響電解鋁企業競爭力的關鍵因素。但目前平均5毛多的電價，令其企業難以為繼。為此，他們繼續盼望簽訂直購電協議來降低成本。

然而，雖然政府力推，但電網公司不滿情緒令此事推動困難重重。在爭取直購電無望的情況下，平果鋁業想到建設自備電廠和輸電線路，也遭到拒絕。

事實上，在上述258號文中，對參與交易電力用戶進行規定：參與直接交易的電力用戶必須符合《產業結構調整指導目錄》等國家產業政策并且環保排放達標，不符合國家產業政策以及淘汰類產品、工藝的企業不得參與。鼓勵戰略性新興產業和能效標桿企業，以及實施工業領域電力需求側管理，實現用電科學、有序、節約、高效的企業參與直接交易。

據黃少中介紹，已經發布的258號文并沒有規定說用戶是否是高耗能企業，只要符合產業、環保等條件的企業都可以自愿參與。

困難的是，用戶參與其中寄希望于電力成本降低，而三方協議中其他兩方參與者電廠以及電網公司，不得不在交易中讓出部分利益。
 

平衡術
 

“想推動直購電，就要平衡發電企業、電網和用戶三者的利益關系。”在《能源》雜志的采訪中，所有被訪者都表達此觀念。

而要想做到平衡，實為不易，其中的關鍵問題是“誰來讓利”。

“前些年試點，特別是經濟相對落后省份，通過降電價優惠大用戶，屬于‘拉郎配’式的行政干預，目的是增加稅收和GDP，而不是從產業結構調整考慮。”四川省電監辦一名官員向記者抱怨。

此前一些地方政府規定電廠、電網對某些企業扶持，比如規定電廠、電網讓利幅度，明把利潤讓給當地大型企業。

“變了味”的直購電，也讓試圖在其間嘗試市場化行為的國家相關部門頗為失望。2009年3月，國家三部委聯合下發《國家發展和改革委員會、國家電監會、國家能源局關于清理優惠電價有關問題的通知》，通知中明確表示：凡是以發、用電企業雙邊交易等名義，擅自降低發電企業上網電價或用電企業銷售電價、對高耗能企業實行優惠電價措施的，應全面停止執行。

頗令主管部門為難的是，如果沒有降低參與用戶的用電成本，用戶也沒有參與積極性。雖然實施直購電后，市場價格又漲又跌，但在目前電力供應供過于求的情況下，降低電價是必然結果。

“在電力供應緊張情況下，電網和發電廠都沒有動力參與；電力供過于求的情況下，電廠為了提高發電小時數，會有參與意愿，但電網企業也很為難。”中國電力聯合會副秘書長歐陽昌裕解釋道。

在四川，由于水電裝機較大，火電發電的發電小時數較低，不到4000小時，在全國范圍內是排在倒數位置，而按照利用小時數比較低的情況下，電廠還是有動力參與直購電的活動。

和四川一樣，位于云南、東北等省份的發電企業，通過“薄利多銷”方式有意愿參與試點。

不同于四川發電企業對于電量的渴求，在發電小時數比較高的華東地區，發電企業就比較關注電價，而電價就會遭到電網的瓶頸。

與此同時，直購電試點推廣直接影響了電網企業的利益。“目前直購電交易電量比較小，對于電網公司的沖擊還不大。如果試點推廣，電網效益無疑會受到較大沖擊。直購電交易量一旦過大，電網肯定反對。”上述地方電監辦的官員稱。

在電網公司不愿意讓利的情況下，發電廠與用戶企業則更不愿意去得罪電網公司。在陳力華看來，以一個弱勢群體的角色去與電網公司談電力交易是不可能的事情。

對于政府主管部門來說，對直購電的設想在于，賦予用戶選擇權，不指定企業、電價、電量，一切行為在交易規則下進行，做到陽光公開，自愿參與，不強迫執行。通過相關試點，能夠出臺合理的輸配電價，終端用戶可以直接與發電企業進行交易。電力變成產品，成為普通意義上的商品，而不是一味地對大用戶進行優惠和傾斜。

在歐陽昌?？磥?，大用戶直購電帶給用戶三層意義：一是賦予用戶選擇權；二是用電保證可靠，短缺不會拉閘限電；三是降電價。更重要的意義在于前兩點。

“直購電就是市場化的一種嘗試，培養企業競爭意識，在這里面找到自己的生存之道，我們作為主管部門，在試點中能發現一些問題，然后完善實施方案。理想化的情形應該是用戶可以自由選擇電廠去交易，而不是經信委或者發改委去規定。”四川省電監辦市場與價財監管處一名官員對記者稱。
 

獨立的輸配電價
 

直購電中的三方利益博弈體現在價格之中。用戶與電廠確定電量和上網電價，與此同時用戶支付給電網一定的“過網費”，過網費是由輸配電價和網損構成。最終價格是上網電價、過網費和政府性基金之和。

其中，由于是市場行為，上網電價由用戶與發電廠協商而成，“過網費”中輸配電價則由國家發改委核定，網損由當地物價局核定。

在采訪中，多位受訪者均表示，推廣直購電，核定獨立的輸配電價至關重要。而此前的計價方式中，輸配電價是當地銷售電價減去上網電價構成的購銷差，這種相對單純的定價方式存在不合理性。在推行過程中，導致電網的“過網費”依然偏高。

在歐陽昌?？磥?，大用戶直購電實現的前提條件是獨立的輸配電價。

在近期執行的直購電協議中，一些省份都核定了輸配電價，同時依然存在定價較高的問題。據介紹，由于大用戶購電由地方政府來牽頭實施，但輸配電價定價還是由國家發改委審批，相對滯后。

一般來講，電網輸配電的合理成本包括技術、人力、管理成本等，但由于核算方式不透明，一些附加成本和收費加入其中，導致購銷差過大。

據黃少中介紹，對于大用戶而言，電壓等級較高，未經過配、售環節，輸配電價應該降低。“輸配電價也要體現按照電壓等級來定價的原則，電壓等級越高，價格應越低。”

事實上，在我國，由于過去有著復雜的電價分類歷史，電價構成似乎是一筆“糊涂賬”。因而，對于政府主管部門而言，核定輸配成本也較為困難。

特別是居民用電經過了所有輸配售營銷等環節，實際成本則更高，但居民電價大大低于大用戶電價，出現了交叉補貼的情況。

“傳統電價都是直接指定一個終端電價，但終端電價里面包含著什么，以及與電網向發電廠購電的電價是多少都不清楚。而直購電的電價是由發電企業與用戶企業直接協商，再加上電網的輸配電價，這樣的話就使得電價較以前清晰明朗一點，有助于理清電網運營成本。”中投顧問能源行業研究員任浩寧解釋道。

對于電網來說，最大的風險就是其財務狀況。直購電的試行會使得電價在制定的過程中，真正的利益框架被還原出來，電網在今后的定價中加成或許會因此減少。“直購電推廣較多的話，電網公司就要重新調整重心，把重心轉移到服務上來，而不僅僅是賣電。比如說更加注重輸配電以及電力設備等的服務項目。”
 

倒逼體制改革？
 

據黃少中介紹，目前，全國已經有十多個省份開展了直購電的工作。明年，有關直購電的制度辦法也將進一步完善。

然而，在采訪中，一些專家也對直購電實施效果持悲觀態度。

在上述官員和業內專家看來，如果不進行徹底化的改革特別是網售業務拆分，根本無法厘清輸配等成本。試圖從機制倒逼體制——“本末倒置”的做法起到的效果也是杯水車薪。

“在當前電力體制下，電網就像是一棵大樹，直購電的執行相當于剮這棵大樹的樹根，還不如直接把樹枝劈開，分開種植，這樣也能存活的更好。樹枝是什么？就是電網里面的購售電業務以及電網、調度。單獨分開，移出來種植也能變成森林。”一發電集團經濟師對記者如此表示。

在他看來，放開購電和售電端，引入社會資本，才能形成真正意義上的多買多賣的局面。

事實上，近些年來，將電網購售電、調度分離出來的呼聲不斷。“直購電是必然趨勢，但是必須先從體制上進行改革，網售分開，才能保障直購電順利實施和推廣。現在國家頒布的政策是有一些，但其力度不夠，體制不改，直購電就根本做不了。”

而這種相對理想化的設想，對當下實施者而言相對困難，但就目前過渡期而言，按照市場化原則推進直購電工作不失為一個合適的切入點。

“直購電改革應該分階段實施，不一定一步到位，比如兩年設一個目標，今年到2015年設一個目標，然后到2018年設定一個目標，每一步都逐漸去完成。但是現在就是沒有具體的措施，泛泛而談沒什么用。”黃少中解釋說。

直購電最大的意義，在于市場意識培養。“在現行體制下，發電企業可以說是很輕松的，電廠營銷人員就跑兩件事，一是跑政策，二是跑電量。也就是說之前他們的工作比較簡單。但是如果搞市場化責任就大了，具體的營銷人員會非常關心這個事情，也有一些抵觸，所以這就是為什么要先做嘗試的原因。讓大家去思考這些事情，否則都突然要開展市場化改革，沒點基礎根本沒法推行。”上述四川電監辦官員稱。

“大用戶的推廣促進售電環節競爭，在電力行業的一頭（購電）一尾（售電）引進競爭，電網必須對所有用戶開放，通過收取過網費保證一定的收益率，國家對收益嚴格監管。”歐陽昌裕稱。

無論如何，直購電都是未來發展趨勢。“短期內會有一些挫折和困難，長遠看，隨著電力市場化改革力度加大，市場化措施進一步完善，定會有大的突破，作用更加明顯，路子越走越寬，我對此充滿信心。”黃少中總結道。