十年反思錄 | 國(guó)家能源局再出發(fā)

2018-03-13 10:05:33 能源雜志　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

2008年是一個(gè)黑天鵝頻出的年份。當(dāng)年留在世界史上的事件并不止國(guó)際金融危機(jī)演變成為世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)這一件。許多重要的能源事件以及與能源相

2008年是一個(gè)“黑天鵝”頻出的年份。當(dāng)年留在世界史上的事件并不止國(guó)際金融危機(jī)演變成為世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)這一件。

許多重要的能源事件以及與能源相關(guān)的重大事件亦發(fā)生在2008年。能源領(lǐng)域一些漸變的趨勢(shì)或者苗頭在當(dāng)年已經(jīng)或者即將開始顯現(xiàn)，“灰犀牛”與一些積極信號(hào)的輪廓逐漸清晰，并深刻地影響著后來(lái)的10年直到現(xiàn)在，乃至將來(lái)。

2008年以來(lái)，國(guó)際上和我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)又都發(fā)生了巨大的變化。在能源行業(yè)里，有頂層設(shè)計(jì)的管理機(jī)構(gòu)變遷、重大改革的博弈、技術(shù)革命與新興產(chǎn)業(yè)勃興等諸多可以揮灑筆墨的議題。

我們已然走進(jìn)的這個(gè)2018年，注定又將是極其不平凡的年份。新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)箭在弦上，煤炭等行業(yè)的去產(chǎn)能進(jìn)一步深入，更加激烈的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也必然加速到來(lái)。

人們似乎焦急地想知道：成立十年的國(guó)家能源局會(huì)面臨新的調(diào)整嗎？新一輪的煤電矛盾仍無(wú)法破解嗎？走出金融危機(jī)之后的中國(guó)光伏企業(yè)，在市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的當(dāng)下是否已完全忘記了當(dāng)年的傷疤？國(guó)際油價(jià)還會(huì)出現(xiàn)十年前那般的大起大落嗎？未來(lái)如何以最低的社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的能源轉(zhuǎn)型？ ……

歷史或許會(huì)給我們最好的答案。

「導(dǎo)語(yǔ)」

十年輪回過(guò)后，國(guó)家能源局依然面臨著千頭萬(wàn)緒的工作；而在一次次的大部制改革傳說(shuō)中，國(guó)家能源局再出發(fā)的方向在哪里？新時(shí)代已對(duì)國(guó)家能源局提出了更高的要求。

1998年3月10日，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》。在這一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門被撤銷，電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機(jī)械工業(yè)部等部門都走進(jìn)了歷史。

2008年，新一輪的機(jī)構(gòu) 改革方案中，副部級(jí)的“國(guó)家能源局”誕生。十年來(lái)，這個(gè)新生的國(guó)家能源主管機(jī)構(gòu)，一方面對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的走向起到了一定的決定性作用；但另一方面，曾經(jīng)的電監(jiān)會(huì)和其他相關(guān)部委、以及各個(gè)實(shí)力雄厚的能源央企的存在，讓國(guó)家能源局在若干行業(yè)細(xì)分領(lǐng)域內(nèi)的影響力大打折扣。

不可否認(rèn)的是，國(guó)家能源局對(duì)中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。然而，硬幣的另一面，是高速發(fā)展的中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)遭遇了一系列前所未見的難題；同時(shí)，國(guó)家能源局內(nèi)部“窩案”的爆發(fā)、宏觀形勢(shì)激烈變化下的挑戰(zhàn)等，讓這個(gè)新生的部門備受輿論和各界的壓力。

以時(shí)間為線索一年年地去回溯國(guó)家能源局的功過(guò)是非，顯然不是我們現(xiàn)在可以做到的事情。在這里，我們將一個(gè)個(gè)時(shí)間點(diǎn)上的事件串聯(lián)起來(lái)，以粗線條的方式還原國(guó)家能源局十年來(lái)發(fā)展的路徑。

「成立：任務(wù)重重」

用現(xiàn)在的眼光來(lái)看，2008年的中國(guó)能源形勢(shì)完全是另一番模樣。當(dāng)年，我國(guó)一年新增的火電裝機(jī)容量是8000多萬(wàn)千瓦，需要新增2億噸煤炭，可是每年的煤炭新增產(chǎn)量平均只有1.7億噸。全國(guó)性的供電緊張依然存在。

這就像是一面鏡子，映照出的事實(shí)是：中國(guó)能源行業(yè)依然還在竭力滿足中國(guó)火箭上升般增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體量和工業(yè)實(shí)力。除了煤電緊張，國(guó)際石油價(jià)格在2008年一度觸到140美元/桶以上的高位，加上中國(guó)原油進(jìn)口在2007年首次突破50%，能源安全及能源國(guó)際合作的話題喧囂塵上。能源裝備，尤其是關(guān)鍵裝備的國(guó)產(chǎn)化率較低，以至于能源成立需要把能源科技和能源重大裝備工作作為未來(lái)的重點(diǎn)之一。而以上這些只是問(wèn)題的一部分。

這些問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)很重要的原因就是：由于長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一性的能源機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃，電力、煤炭、石油等細(xì)分行業(yè)的管理往往缺乏能源整體性的思考，造成了上下游產(chǎn)業(yè)鏈或者相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了巨大脫節(jié)，煤電緊張就是一個(gè)典型的表現(xiàn)。彼時(shí)，亟需一個(gè)全國(guó)性的、統(tǒng)一的能源規(guī)劃監(jiān)管部門。

不過(guò)，國(guó)家能源局的成立也并不是完美的濟(jì)世良藥。擺在首任局長(zhǎng)張國(guó)寶面前的第一大難關(guān)就是職權(quán)范圍。在新成立的國(guó)家能源局之外，電監(jiān)會(huì)、核安全局、工信部等部門依然保有部分能源相關(guān)行業(yè)的管理職責(zé)。

根據(jù)三定方案，國(guó)家能源局主要職責(zé)是：擬訂能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，提出相關(guān)體制改革建議；實(shí)施對(duì)石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理；管理國(guó)家石油儲(chǔ)備；提出發(fā)展新能源和能源行業(yè)節(jié)能的政策措施；開展能源國(guó)際合作。

但事實(shí)上，以上職能并不能完全被國(guó)家能源局所掌控。例如，石油天然氣行業(yè)在國(guó)內(nèi)由于三大石油公司的壟斷，國(guó)家能源局很難在短時(shí)間內(nèi)對(duì)石油天然氣行業(yè)實(shí)現(xiàn)較強(qiáng)的管理。

說(shuō)不上是十面埋伏，至少也是千頭萬(wàn)緒。而國(guó)家能源局就是在這樣的千頭萬(wàn)緒之中，找到核心突破點(diǎn)，并且取得了前所未有的成績(jī)。這就是風(fēng)電的快速崛起。

「標(biāo)桿：風(fēng)電崛起」

今天提到“風(fēng)電三峽”，你能想到什么？一條又一條專門建設(shè)的特高壓？嚴(yán)重的棄風(fēng)？然而無(wú)論怎么樣，你都無(wú)法否認(rèn)一點(diǎn)：以風(fēng)電三峽為開端，中國(guó)風(fēng)電行業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和技術(shù)水平都在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了巨大飛躍。

規(guī)模已經(jīng)無(wú)需贅言，世界最大風(fēng)電國(guó)這一事實(shí)能說(shuō)明一切。至于技術(shù)，盡管和世界頂尖水平還存在不小的差距，但國(guó)內(nèi)陸上風(fēng)電幾乎擠走所有的外商企業(yè)，而這并不僅僅是依靠國(guó)產(chǎn)化保護(hù)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)就能夠?qū)崿F(xiàn)的。

風(fēng)電發(fā)展并非一帆風(fēng)順。“風(fēng)電三峽”的概念剛一推出，質(zhì)疑聲并不在少數(shù)。風(fēng)電對(duì)補(bǔ)貼的依賴、裝備國(guó)產(chǎn)化水平低、成本高、電網(wǎng)調(diào)度難度大等等都是當(dāng)時(shí)大規(guī)模發(fā)展風(fēng)電的障礙。要知道我國(guó)2008年底的風(fēng)電裝機(jī)容量超過(guò)1200多萬(wàn)千瓦，但是年發(fā)電量只有140億千瓦時(shí)，設(shè)備平均利用小時(shí)才不過(guò)一千多。

“風(fēng)電三峽”的推進(jìn)中問(wèn)題也是層出不窮。例如，由于裝機(jī)容量在5萬(wàn)千瓦以上的風(fēng)電項(xiàng)目需由國(guó)家統(tǒng)一審批，而企業(yè)為了繞開繁瑣程序，將大項(xiàng)目分拆成諸多4.95萬(wàn)千瓦的小項(xiàng)目報(bào)地方政府審核，由此誕生了“4.95現(xiàn)象”。

以上帝視角回看，風(fēng)電“大躍進(jìn)”式的發(fā)展是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)遭遇低谷的直接原因。但是，在短短數(shù)年時(shí)間里就培育出巨大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模帶來(lái)的最大意義就是：以規(guī)模帶動(dòng)的成本下降證明了風(fēng)電已經(jīng)具備了大規(guī)模商業(yè)開發(fā)的可能性，并且能夠和火電等傳統(tǒng)電源進(jìn)行無(wú)外部環(huán)境影響下的競(jìng)爭(zhēng)。

時(shí)至今日，中國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備了獨(dú)立的風(fēng)機(jī)設(shè)計(jì)、零部件和整機(jī)生產(chǎn)、風(fēng)電場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、大數(shù)據(jù)監(jiān)控、自動(dòng)化輸配送和售電等一系列能力。很難想象，如果沒有風(fēng)電在過(guò)去十年里狂飆突進(jìn)的發(fā)展，我們就無(wú)法在很短的時(shí)間內(nèi)形成如此完備的產(chǎn)業(yè)鏈條。

「迷途：“窩案”啟示錄」

在中國(guó)式政商關(guān)系和經(jīng)濟(jì)體制中，審批兼具了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留色彩與現(xiàn)代管理的特點(diǎn)。這一點(diǎn)，或許是評(píng)判國(guó)家能源局過(guò)去10年是非成敗的關(guān)鍵要素。

也許在外人眼中，燒壞若干臺(tái)點(diǎn)鈔機(jī)，先后多位局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、司長(zhǎng)被立案調(diào)查……是國(guó)家能源局“窩案”中值得津津樂(lè)道的八卦內(nèi)容。而在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這背后值得深究的內(nèi)容無(wú)疑要多得多。

權(quán)利的高度集中是繞不過(guò)去的話題。國(guó)家能源局實(shí)現(xiàn)了對(duì)油氣、煤炭、電力、新能源等多個(gè)細(xì)分產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一管理，這些行業(yè)無(wú)一不是規(guī)模龐大、利益眾多。審批權(quán)關(guān)系巨大，并且有著巨大的可操作性，讓權(quán)力尋租和非法政商關(guān)系都有了巨大的活動(dòng)空間。

本質(zhì)上說(shuō)，任何類似審批權(quán)、擁有決定性作用的權(quán)利，都會(huì)帶來(lái)權(quán)力尋租的可能性。因此，盡管從2013年開始，國(guó)務(wù)院各部門都開始下放審批權(quán)力，但對(duì)于預(yù)防腐敗的作用，可能僅限于讓腐敗從中央部門轉(zhuǎn)移到了地方部門。

預(yù)防腐敗的話題足以寫上一本書，我們也無(wú)意在這里做過(guò)多論述。這里想表達(dá)的是，對(duì)于國(guó)家能源局這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，“窩案”反映出的核心問(wèn)題在于：它在發(fā)展的過(guò)程中，逐步偏離、甚至是背離了原本預(yù)設(shè)的軌道。

在2008年的三定方案中，能源局的職責(zé)為：擬訂能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，提出相關(guān)體制改革建議；實(shí)施對(duì)石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理；管理國(guó)家石油儲(chǔ)備；提出發(fā)展新能源和能源行業(yè)節(jié)能的政策措施；開展能源國(guó)際合作。

其中，與審批權(quán)息息相關(guān)的是“實(shí)施對(duì)石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理”，而這并不是國(guó)家能源局設(shè)立的首要目標(biāo)。

前文提到，國(guó)家能源設(shè)立的大背景是能源各個(gè)產(chǎn)業(yè)獨(dú)立的管理模式在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下已經(jīng)不能很好地保障經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，需要統(tǒng)一的規(guī)劃和戰(zhàn)略。這也是“擬定能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策”是能源局職責(zé)第一要?jiǎng)?wù)的原因。

退一步說(shuō)，就算是審批也沒有達(dá)到預(yù)期的效果。“4.95現(xiàn)象”的存在已經(jīng)可以在一定程度上證明，先行的審批制度很難做到面面俱到，一旦被抓住漏洞，反而會(huì)造成更大的問(wèn)題。

國(guó)家能源局與電監(jiān)會(huì)的合并，為國(guó)家能源局尋找更精準(zhǔn)的定位提供了一次大膽的嘗試。從過(guò)往經(jīng)歷看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立有著很多成功的經(jīng)驗(yàn)（證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等）。但是具體到電監(jiān)會(huì)，則是經(jīng)歷了大權(quán)旁落、羸弱不振。

放開審批權(quán)力、加強(qiáng)行業(yè)戰(zhàn)略制定和規(guī)則監(jiān)管，是屬于國(guó)家能源局的“放開中間，抓住兩頭”。在給予市場(chǎng)充分自由度的情況下，最大限度地保障了各個(gè)能源產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展及市場(chǎng)主體的合規(guī)性。

在各類大部制改革中，“大能源”的猜測(cè)并不鮮見。如果未來(lái)真的會(huì)出現(xiàn)能源部，恐怕也難以再現(xiàn)權(quán)利集中的情況。注重立法、監(jiān)管、戰(zhàn)略規(guī)劃會(huì)是未來(lái)能源主管部門的重點(diǎn)工作。隨著國(guó)家能源局在戰(zhàn)略制定，規(guī)劃方面職能的加強(qiáng)，能源法律體系的缺失所帶來(lái)的問(wèn)題也會(huì)逐漸暴露。

此外，國(guó)家能源局的另外一項(xiàng)重大權(quán)力——建議立法的權(quán)力，也會(huì)開始逐漸得到重視，并影響能源立法。最終，國(guó)家能源局的整體職能轉(zhuǎn)變也會(huì)最終完成。

「挑戰(zhàn)：如何再出發(fā)」

再完美的計(jì)劃也會(huì)遇到各種各樣的變數(shù)，即便國(guó)家能源局能夠制定出平衡經(jīng)濟(jì)效益、安全環(huán)保、平穩(wěn)可靠三大要素的能源發(fā)展戰(zhàn)略，遇到不可控的宏觀環(huán)境變化，也有可能無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

宏觀經(jīng)濟(jì)增速的放緩讓能源產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了長(zhǎng)期短缺之后，陷入了產(chǎn)能過(guò)剩的境地。但是，產(chǎn)能過(guò)剩的種類、程度似乎一直都沒有一個(gè)科學(xué)合理的統(tǒng)計(jì)口徑。雖然官方一次次的出臺(tái)去產(chǎn)能的目標(biāo)，但實(shí)際上沒有人說(shuō)得清楚，什么時(shí)候去產(chǎn)能才算是階段性的完成。

僅以煤炭為例。煤炭似乎是產(chǎn)能過(guò)剩最嚴(yán)重的行業(yè)，但在連續(xù)兩年嚴(yán)苛的去產(chǎn)能政策之后，我們突然發(fā)現(xiàn)很多火電廠陷入了缺少庫(kù)存的尷尬境地。

在價(jià)格上漲的時(shí)候，供給會(huì)增加，隨著供給增加，價(jià)格下降，供給隨著減少。經(jīng)濟(jì)規(guī)律永遠(yuǎn)都在起作用，中國(guó)當(dāng)然也不會(huì)例外。21世紀(jì)的頭15年里，煤炭、電力項(xiàng)目每年都在新增上馬，隨著這些項(xiàng)目逐漸投產(chǎn)，需求減緩，產(chǎn)能過(guò)剩的跡象自然就出現(xiàn)了。

動(dòng)態(tài)變化的市場(chǎng)和需要時(shí)間發(fā)酵的政策行為在此爆發(fā)了激烈沖突。紅頭文件一次又一次的滯后于市場(chǎng)讓企業(yè)和政府都苦不堪言。

這是新時(shí)代的一面。

另一面，讓我們把目光轉(zhuǎn)向去年冬季的華北。煤改氣能夠一舉扭轉(zhuǎn)華北地區(qū)糟糕的空氣質(zhì)量，但巨大的天然氣缺口也足以讓人觸目驚心。在此我們不需要再去討論氣荒的原因和責(zé)任，至少有一點(diǎn)是明確的，政府機(jī)構(gòu)在這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行動(dòng)中沒有能夠提前做好應(yīng)有的準(zhǔn)備。

兩個(gè)相對(duì)孤立的事件卻又有著某種關(guān)聯(lián)。在中國(guó)的能源產(chǎn)業(yè)中，國(guó)有企業(yè)占據(jù)著舉足輕重的部分。但是以部分煤炭企業(yè)為代表的國(guó)有企業(yè)一旦遭遇宏觀環(huán)境的變化，缺乏抵御能力。只能更多地期望政府進(jìn)行救市。

過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴的行政命令在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下對(duì)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期影響缺乏有效的預(yù)判，不可預(yù)見性太強(qiáng)。同時(shí)，能源行業(yè)也不再孤立于行業(yè)本身，越來(lái)越需要和環(huán)保、交通等部門產(chǎn)生交集。部門間的有效溝通是一項(xiàng)涉及多部門的政策能否有效推行的基礎(chǔ)。

這似乎對(duì)國(guó)家能源局提出了更高的要求，而這就是時(shí)代的必然。種種原因，國(guó)家能源局十年的歷史并不能概括中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)這十年的風(fēng)雨。而篇幅所限，我們也無(wú)法在一篇文章中把國(guó)家能源局的一切都列舉。

但毫無(wú)疑問(wèn)的是，國(guó)家能源局已經(jīng)在中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)中烙下了深刻的烙印，未來(lái)也將產(chǎn)生更多影響。

國(guó)家能源局還有太多的任務(wù)要去完成了：如火如荼發(fā)展的分布式光伏能夠讓中國(guó)光伏行業(yè)像歐美一樣以分布式為主嗎？潛在的天然氣需求和供給之間的矛盾該如何調(diào)和？煤炭和火電的去產(chǎn)能該何去何從？低風(fēng)速風(fēng)電值得中國(guó)風(fēng)電行業(yè)壓上重注嗎？

十年一輪回，國(guó)家能源局依然面臨著千頭萬(wàn)緒的工作。石油、天然氣、煤炭、電力、新能源，每一個(gè)細(xì)分行業(yè)似乎都站在了歷史選擇的十字路口，國(guó)家能源局也不例外。在一年又一年的大部制改革傳說(shuō)中，國(guó)家能源局能找準(zhǔn)自己的方向嗎？

責(zé)任編輯：lixin

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