我國眼下已進入了“十八屆三中全會時間”，國內外都在預估全會將會釋放哪些改革與發展的信息，由于歷屆三中全會，都會出臺一些重大決策，對于這次大會，可以說是萬眾期待，都在期望能通過改革釋放巨大紅利，打造中國經濟升級版。
       國務院發展研究中心前不久發布了“383”改革方案，在能源價格領域，方案對石油、電力都進行了規劃。對于成品油，方案認為要形成成品油定價新機制、放寬非常規油氣資源的勘探開發準入為突破口，推進石油天然氣行業的改革。建立國內與國際市場連通、具有重要定價影響力、以中國原油為標準產品的石油現貨和期貨交易市場。放開對進口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關部門不再直接規定成品油價格，改為在石油價格出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。
        對于電力，方案認為要引入大用戶直購電，建立實時競爭發電市場，深化電力體制改革。實行大用戶直購電，開展“競價上網”，形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進電價形成機制改革，上網電價由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定；輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網企業效率的獨立輸配電價；居民和中小工商業銷售電價仍實行政府指導價。
        當前，能源領域改革的主方向是什么？面臨哪些問題？石油、天然氣、電力領域各自應進行什么樣的改革？有哪些國際經驗可以借鑒？針對這些問題，記者采訪了國務院發展研究中心產業經濟研究部副部長、研究員石耀東。

       改革價格形成機制，完善價格監管制度
        記者：當前我國改革正進入攻堅階段，能源價格領域的改革因為與老百姓的生活息息相關一直為社會所關注。任何改革都有一條主線，當前能源領域改革的主方向是什么？
        石耀東：我個人覺得，深化我國能源領域價格改革的主攻方向是改革價格形成機制，完善價格監管制度，使兩者相輔相成。一方面是改革價格形成機制，要盡可能縮小政府制定和直接干預價格的范圍和程度，讓競爭性市場供求關系成為價格決定的基礎性和主導性力量，同時要讓價格信號真實地反映資源稀缺程度和環境損害成本。另一方面是完善價格監管制度，重點是完善針對壟斷環節和壟斷行為的價格監管制度，包括完善對自然壟斷環節的價格監管，讓具有自然壟斷屬性的管網輸配環節處于成本透明、公平接入和有效監管的制度環境下；針對市場壟斷行為的價格監管制度，重點是防止、抑制和懲戒濫用市場支配地位的不正當競爭行為，要通過開放市場準入，鼓勵新的競爭者進入市場，形成公平公開和規范有序的良性競爭局面。當然，這需要監管部門的監管能力和水平要跟得上才行。
    
       改革的意愿和頂層設計問題是首要問題
       記者：我國在能源價格領域的改革當前面臨哪些問題？
        石耀東：我個人認為主要有以下三個方面的問題：
        首先我想是改革的意愿和頂層設計問題。價格改革牽一發而動全身，是利益格局的大調整，沒有足夠的改革魄力和意愿是無法真正觸動舊的利益格局、無法真正實現改革目標的。記得產業部馮飛部長曾經深刻地指出過，以往能源價格改革進展不大的一個根本原因是在指導思想上存在以調代改、以短期的順價和調價來緩解長期供求矛盾的認識偏差，這可以從以往歷次電煤、成品油、天然氣等價格改革上看出端倪。因此，在指導思想上是主動改還是被動調，在起點上就決定了改革路徑和實際效果的差異性。有了改革意愿，還需要有一個科學的頂層設計問題，頂層設計是解決改革目標和實施路徑問題，就是要明確價格改革朝哪走，怎么走，在很多時候價格改革無法走回頭路，比如我們很難想象已經放開了的市場定價機制重新回歸到政府直接定價機制上。
        其次是如何改和改什么。至于如何改革，我個人認為可以簡單歸納為三個詞，即放開、理順和完善。放開有兩層含義，一層含義是要放開不合理的價格管制，盡可能縮小政府直接定價的范圍和程度，讓市場供求關系發揮基礎性作用。同時，在市場機制無法發揮作用的領域，如自然壟斷和外部性問題，政府可以進行有效和有限的價格管制；另一層含義是放開競爭，放松不合理的市場準入限制，讓新的競爭者進入市場，形成有效競爭的良性局面。理順，就是要理順比價關系，解決上下游之間價格傳導不暢問題，特別是要理順煤炭價格與電力價格、原油價格與成品油價格、工商業用電價格與居民用電價格、天然氣價格與石油價格等之間的不合理比價關系。完善，是要完善價格構成，要讓能源開發生產過程中對生態環境的破壞未足額計入成本當中，要能夠充分反映能源資源的稀缺性和代際公平性。
        第三是能源價格改革的保障機制。一是要健全相關法律法規，明確政府與市場的邊界，明確價格改革相關利益主體之間的責權利邊界，明確一般性職能管理和專業性市場監管的邊界。二是建立市場預警和風險防控機制，對于可能發生的市場價格劇烈波動和能源供應中斷等突發事件，要有一整套完整的預警方案和臨時干預措施。三是要建立起職能統一、機構充實、監管有力的現代能源監管體制，要保障監管機構有充足的人力、物力和財力，切實提高能源監管水平。

        三大能源領域改革要具體問題具體分析
        記者：能源領域價格的改革主要是指石油、天然氣、電力價格的改革，由于三大能源各自有各自的特點，具體來說，你認為石油、天然氣、電力領域各自應進行什么樣的改革？
        石耀東：就石油領域價格改革而言，從長遠來看，改革重點還是要改革石油產品價格形成機制，實現由政府定價、以調為主的舊機制，向競爭性市場定價、以放為主的新機制轉變。政府不宜再直接規定成品油價格，改為在石油市場出現較大幅度波動時采取臨時性干預措施。一個有效競爭的市場結構是形成合理價格的基礎，因此，改革就應該增強市場競爭性，放開市場，引入競爭，讓具備一定資質的非傳統石油企業進入進口、批發和零售市場。此外，應該考慮建立中國本土石油期貨市場，增加我們的國際石油產品定價話語權。
       天然氣價格改革目前已經在廣東和廣西試點。下一步可以在試點基礎上進一步總結、完善和推廣。可以考慮進一步理順天然氣價格水平、天然氣與可替代能源比價關系，適當放寬天然氣市場和進口準入條件，探索天然氣管輸環節價格監管辦法等等。
        電價改革應該循著發售電環節充分競爭和輸配環節有效監管的思路推進。2002年國務院5號文確定了電力體制改革的基本框架，也為電力價格改革指明了方向。但是11年過去了，改革取得的實質性進展不大。下一階段應該在電價改革上取得實質性進展，如在發電和售電環節充分引入競爭機制，同時對具有自然壟斷特點的輸配電網絡環節實施有效監管。具體來說，上網電價由發電市場競爭或發電企業與大用戶雙邊合同確定；輸配環節要形成直接反映電網企業真實成本和運營效率的、獨立的、受監管的輸配電價。對于特殊群體，如低收入居民和中小工商業用戶的銷售電價可以實行政府指導價。要積極實施階梯電價和峰谷電價，引入需求側管理，合理引導電力消費。對于新能源（如風力和太陽能）發電上網要實行特殊定價機制，包括優先調度和成本分攤機制等。

        積極借鑒國外先進經驗
        記者：能源價格領域的改革有哪些國際經驗可以借鑒？
        石耀東：能源價格領域改革國際上已有很多成功經驗，當然也有一些深刻教訓，如美國加州在本世紀初發生的電力危機。盡管各國情況千差萬別，但是我覺得還是存在一些規律性東西值得我們研究和借鑒。首先，建立一個科學設計和運轉良好的競爭性市場，是能源價格形成機制的基礎和關鍵。價格是在市場競爭中形成的。在一個壟斷性強、區域分割、無有效監管的能源市場上，光強調放開價格，就勢必導致壟斷價格不斷攀升。因此，我們在強調放開價格管控的時候，一定要建設一個多買多賣的、信息真實充分的競爭性市場，這樣的供求關系才能形成合理價格。
        第二，能源價格改革不必強求同步性和一致性。各國國情不同，不同能源產品之間自然屬性不同，市場結構不同，改革起點不同，面臨困難也不同。因此，能源領域的價格改革不必強求齊頭并進，也不必完全照搬某一個國家的模式。比如國外石油天然氣領域的市場化改革起步早，石油天然氣價格改革也相應地起步早，進展快，也比較成熟。相反，電力改革起步晚，電價改革也落后于油價和氣價改革。即使在能源市場高度發達的美國，其電力市場化改革也遠遠落后于石油和天然氣。至今，美國還有近一半的州仍然實行垂直一體化的傳統運營模式，由各州的公用事業委員會（PUC）來制定電價。即使在已經實行了市場化改革的一些州，其終端電價也沒有完全放開，居民用戶也沒有充分靈活的供電商選擇權。我想其中一個非常重要的原因是電力的自然屬性不同于石油和天然氣，它難于存儲，需要在全網范圍內實時電力平衡。而石油天然氣則不然，它易于存儲，消費的時間和空間都可以分離。
        第三，能源價格改革要有一個總體設計和制度保障。能源價格改革是一個系統性很強的改革，需要整體設計和推進。從國際經驗來看，各國（包括歐盟在內）推動包括價格改革在內的能源市場化改革，都事先制定了一個詳細的、操作性很強的總體藍圖和實施方案，明確目標和時間表，然后進行整體設計和系統推進。歐盟能源市場一體化建設就是在一個設計好的統一指針下推進的，而且成效明顯。此外，各國還非常重視將能源價格改革置于能源市場體系的總體框架下去考慮。如綜合考慮能源現貨市場和期貨市場、批發市場和零售市場、全國市場和區域市場、國內市場和國際市場等不同市場特征，分步驟、分階段地推進價格改革。
        第四，能源價格改革需要有力和有效的保障機制。首先是有一個明確的法律法規來指導和規范改革進程，如美國的《能源政策法》、英國的《電力法》，這些法律法規從法的高度明確了相關主體的權利與義務，這是推進能源市場化改革和價格改革的基礎，無法可依就談不上改革。第二個重要機制是要有完備的信息報告和披露制度，監管機構依法強制能源市場主體及時、全面、充分和公開地向監管部門報告其真實信息特別是成本信息，這是實施有效價格監管的保證。第三個重要機制是懲罰約束機制，對于價格違規者要有懲戒措施，特別是濫用市場支配地位、擾亂正常市場交易、財務造假、合同違約等不正當價格競爭行為，要有針對性的懲罰措施。要防止美國安然公司事件重演。第四個機制是安全預警和防控機制，由于能源價格關乎國民經濟和千家萬戶，能源價格的劇烈波動影響巨大，因此，各國政府都非常重視能源價格劇烈和異常波動的安全預警和防控機制。如美國聯邦政府曾于2011年6月動用了3000萬石油儲備來防止油價顯著上漲。此外，各國政府還普遍重視對低收入居民提供價格補貼等價格保障。