洪濤 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所

散煤直燃排放因子高，是大氣污染的重要來源和霧霾的直接誘因之一，冬季供熱更加劇
了散煤排放的危害性。發展階段、治理能力及終端能源需求的時空差異等多種因素，導
致我國散煤一直難以有效治理，散煤問題已成為影響京津冀大氣治理效果的最短板，也
直接影響到中國的能源消費轉型。

盡管各地散煤治理已取得初步進展，但仍存在缺乏相關定義標準、過度依賴財政補貼、
監管監測比較薄弱、清潔能源價格競爭力不足、清潔煤供應體系不完善、市場機制作用
不強等問題。因此，有必要將散煤治理提升為能源轉型的“托底”任務，通過政策機制改
進，讓散煤治理更加有效、可持續。

建議：（1）加強研究基礎問題，制定標準，加強統計；（2）堅持清潔替代優先，因地
制宜制定替代散煤的優先順序；（3）堅持分類施策，城市農村全面推進，生活生產并
重；（4）堅持分類重點明確，城鎮優先治理中小鍋爐，農村清潔型煤保底；（5）制定
成本分擔機制，提高資金利用效率，謀劃補貼退出機制；（6）用清潔燃燒技術鎖定終
端用戶使用習慣；（7）提效降本，提升清潔能源的價格競爭力；（8）加強監管、監測，
嚴控散煤流通與排放。

我國北方地區冬季供熱面積大、能耗排放強度高、城鄉差異大，清潔供熱比例僅三成左右。
受發展階段所限與長期治理不足，面臨的主要問題有：

一是缺少統籌規劃與管理，體制影響政策措施有效性；二是清潔能源競爭力不足，存在保
供瓶頸和價格短板；三是產業體系仍不完善，新主體新模式進入成本較高；四是建筑節能
水平較低，取暖消費觀念與方式落后。應根據清潔供熱技術路線適用性與發展潛力確定清
潔供熱發展思路，堅持清潔替代安全發展，堅持因地制宜居民可承受，堅持全面推進重點
先行，堅持企業為主推動市場，力爭“十四五”初期在北方地區取得顯著效果。

亟待推進各環節協同改革，務實推進清潔供熱，建議：（1）明確各級政府、企業權責，明
確公共產品治理邊界，通過政策、規劃、技術等手段協同改進“能源-熱網-負荷-熱源”關系；
（2）多方式提供更低成本資金支持，高效利用財政及其他來源資金，為降成本提供支持；
（3）推進能源與供熱價格改革，完善氣電熱價格機制；（4）加強基礎設施建設，夯實能
力保障取暖穩定連續；（5）加快集中供熱方式改革，大力提升建筑及熱網效率；（6）加
大農村清潔供熱力度，兼顧全面實現小康目標、生態文明與能源消費轉型。

仍有一些深層次問題影響散煤治理與清潔采暖深入推進，亟需深化改革盡快解決。

一、清潔能源供應能力與環保目標補協同、不匹配，對控煤政策帶來的清潔能源需求準備
不足。央地政府及各部門（尤其是發改、財政、環保、能源、住建）目標與能力不同，能
源熱力供應商、終端用能用熱用戶訴求不同，集中反映在尚沒有清晰的可確保政府財政、
能源供應商、用能主體等參與者均實現財務可持續的路徑，尤其是河北等經濟欠發達地區。

二、油氣與電力體制改革推進速度較慢，改革紅利尚無法傳遞到消費側并在價格上得到有
效體現。當然這其中還有能力問題，天然氣供給安全裕度遠低于電力，保供壓力空前尤其
是天然氣區域性供給緊張，可供氣量區域性不足與儲運瓶頸問題凸顯。盡管不是全局性問
題，市場化定價的LNG價格飆漲客觀反映了局部的供氣緊張。

三、能力（儲運與供量等）提升方可化解供需矛盾，深化改革是能力提升的保障。應盡快
明確管網/基礎設施（含調峰儲運）的改革路線圖、時間表，加快推進市場化價格改革以促
進生產（含進口）的多元參與。同時應扎實做好消費側的應急供能預案。

四、高度重視散煤治理對控煤治霾和能源轉型的“托底”作用。同時也應認識到控煤治霾與
市場化改革都不能一蹴而就，改革有陣痛，市場有必要但不能解決全部問題，不能以一斑
窺全豹否定改革實踐。

五、“煤改氣”、“煤改電”等技術路線各有優劣，需因地制宜。不同代際煤技術路線對財政補
貼的依賴程度不同，各地補貼能力與強度不同，建議盡快謀劃補貼退坡后的政策，盡量采
用更多的非現金激勵政策模式，但是過渡期的政府、用戶、運用上的財務可持續是必須重
視的問題。

結語：今冬的采暖季注定不平凡，或將暴露更多短板，將為未來改革與能力建設提供方向。

(本文為個人觀點，不代表供職機構，也不代表eo 立場)

以下為附帶圖表、數據的PPT，供參考