觸一發(fā)而動全身

自2002年上一輪電力體制改革以來，我國發(fā)電建設(shè)一路高歌猛進，其中煤電占主導(dǎo)地位，從2002年的2.5億千瓦增長到2016年年底的9.4億千瓦，年均增長9.9%，平均每年新增煤電裝機近5000萬千瓦，其中有經(jīng)濟高速增長催生的需求拉動，也有對發(fā)展形勢誤判產(chǎn)生的盲目樂觀情緒推動，還有地方政府為保經(jīng)濟增速而做出的無奈之舉。

其實煤電過剩的苗頭早已經(jīng)顯現(xiàn)，如今《意見》出臺，風(fēng)向終于被扭轉(zhuǎn)，“十三五”期間累計停建、緩建和淘汰1.7億千瓦，相當(dāng)于每年減少裝機3000萬千瓦以上。而“十三五”已經(jīng)過去一年半有余，剩下的時間里，平均每年“去產(chǎn)能”近5000萬千瓦。壓力不可謂不大，損失不可謂不小。

從經(jīng)濟角度看，按照當(dāng)前的工程造價水平核算，停建、緩建的1.5億千瓦煤電裝機涉及總投資在5000億元左右。在建項目一旦停工，必然面臨擬建場地及地基四周長期裸露積水造成的基底持力層下沉、鋼筋銹蝕膨脹導(dǎo)致的混凝土結(jié)構(gòu)破壞、系統(tǒng)設(shè)備銹蝕等一系列質(zhì)量、安全問題，會額外增加大量的設(shè)施、設(shè)備保護費用和財務(wù)費用。除此之外，由于政策變化導(dǎo)致的工程進度變化，將難以避免地引發(fā)一系列工程變更、合同糾紛乃至索賠費用。

從產(chǎn)業(yè)角度看，煤電建設(shè)屬于系統(tǒng)工程，不僅涉及上游裝備制造，還涉及與之配套的煤炭運輸通道、電網(wǎng)建設(shè)以及下游產(chǎn)業(yè)布局。前些年煤電裝機快速擴容，催生了一大批上游裝備制造企業(yè)投產(chǎn)，如今煤電建設(shè)規(guī)模縮減、步伐放緩，勢必導(dǎo)致部分裝備制造企業(yè)經(jīng)營困難。近幾年，我國陸續(xù)開工建設(shè)14條特高壓輸電通道，很多在建煤電項目是配套電源，若這些項目停建、緩建，相配套的特高壓線路輸電不足，將在一定程度上造成國有資產(chǎn)的閑置和浪費。

從社會角度看，煤電項目的建設(shè)、運營，均需要大量勞動力。為滿足前些年電力建設(shè)市場大干快上的需求，2002年以來電力建設(shè)企業(yè)的施工能力快速擴張，技術(shù)人員儲備、機械設(shè)備儲備充足，并形成了數(shù)量巨大的農(nóng)民工現(xiàn)場施工隊伍。煤電項目停、緩建后，不僅讓電建企業(yè)經(jīng)營生存受到挑戰(zhàn)，還將導(dǎo)致大量服務(wù)于煤電建設(shè)工程的人員和專業(yè)設(shè)備閑置，僅中國電建(601669,股吧)、中國能建兩大電力建設(shè)集團面臨的轉(zhuǎn)崗員工便超過2萬人。同時，自2007年以來，累計關(guān)停小火電超過1億千瓦，剩余待關(guān)停的小火電機組大部分是熱電聯(lián)產(chǎn)機組或地處邊遠地區(qū)，普遍存在職工人數(shù)多、分流安置難度大的問題。

政府和企業(yè)皆應(yīng)“打板子”

面對如此觸一發(fā)而動全身的連鎖反應(yīng)，煤電機組豈是一關(guān)了之的事情?當(dāng)前的形勢已然形成，“去產(chǎn)能”實屬迫不得已，但“去產(chǎn)能”的同時必須要做的，是總結(jié)、反思和防范，避免一次次在相同的科目上補交學(xué)費。

煤電行業(yè)沉荷積重難返，在一定程度上，根子還是計劃經(jīng)濟思維，無論是核準(zhǔn)還是“路條”，均是典型的計劃經(jīng)濟手段，即便目前的關(guān)停并轉(zhuǎn)措施，也依然帶有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡。

計劃手段不僅僅造成了管理的僵化、與市場的脫節(jié)，更重要的是誤導(dǎo)市場主體。即便煤電裝機嚴(yán)重過剩，由于主管部門從嚴(yán)審批，“路條”資源被人為炒作成稀缺資源，于是吸引著企業(yè)蜂擁而至。試想，如果政策穩(wěn)定，市場和行業(yè)信息及時、完備，只要滿足規(guī)劃、環(huán)保等條件的項目都可以建設(shè)和并網(wǎng)發(fā)電，又有哪家企業(yè)會去瘋狂地獲取煤電項目“路條”呢?人為的干預(yù)，扭曲了市場主體的判斷和決策行為。

地方政府出于對經(jīng)濟增長的盲目追求，面對發(fā)電企業(yè)的狂熱是默許甚至鼓勵的。對相關(guān)責(zé)任人的懲罰機制缺位，縱容了地方政府的這種非理性決策。為推動行政機關(guān)實行科學(xué)決策、民主決策、依法決策，中共中央已明確要求建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴(yán)重失誤，依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，應(yīng)該嚴(yán)格追究行政首長和其他相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。但《意見》即便是對“未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批件不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項目”，也僅僅是要求“一律停工、停產(chǎn)，并根據(jù)實際情況依法依規(guī)分類處理”，未明確追責(zé)。

核準(zhǔn)制等計劃經(jīng)濟管理手段不改，政府有關(guān)部門在沒有責(zé)任約束的情況下一邊審批、一邊淘汰，造成巨額國家財產(chǎn)損失的簡單加減法便有可能還會繼續(xù)。大一統(tǒng)的計劃經(jīng)濟已經(jīng)被打破，市場資源和市場主體均呈現(xiàn)多樣化、分散化和不確定性，如果始終依靠計劃手段來管理產(chǎn)業(yè)，必然陷入被動、滯后的局面。在市場經(jīng)濟體制下，政府管理部門要轉(zhuǎn)變到依靠規(guī)劃引導(dǎo)和預(yù)警指導(dǎo)的管理機制上來。“十一五”、“十二五”期間，由于國家未公布明確的發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致煤電建設(shè)一直延續(xù)了用電緊張時期的發(fā)展節(jié)奏，煤電裝機規(guī)模年均增速分別為12.4%和6.6%，再加上“十二五”期間非化石能源發(fā)電快速發(fā)展，遠遠超過了用電增長速度。如此嚴(yán)重的脫節(jié)，既沒有市場干預(yù)，也沒有最基本的預(yù)警，政府對市場的管理實際上是缺位的。可喜的是，隨著2016年7月國家能源局發(fā)布《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，這種形勢正在被扭轉(zhuǎn)，這是時隔15年之后，電力主管部門再次對外公布電力發(fā)展五年規(guī)劃，2017年7月份，遲到的2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警也終于出臺。

煤電過剩，發(fā)電企業(yè)自然難辭其咎，國有發(fā)電企業(yè)投資決策“權(quán)—責(zé)—利”配置的失衡是根本原因。目前，我國的煤電企業(yè)基本上都是國有企業(yè)，一味做大的片面考核機制“激勵”過盛，而對決策失誤的約束不足，加之單一股東結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的企業(yè)決策和經(jīng)營行為缺乏監(jiān)督，發(fā)電企業(yè)的發(fā)展思維一向是重做大、輕做強，重花錢、輕賺錢，重投資、輕管理。要扭轉(zhuǎn)這種市場科學(xué)決策和風(fēng)險防范意識不夠的現(xiàn)狀，必須改變發(fā)電企業(yè)的單一股東結(jié)構(gòu)，推行混合所有制，培育合格的市場主體。在此基礎(chǔ)上，淡化企業(yè)管理者的官本位思想，培養(yǎng)具有市場思想和風(fēng)險意識的企業(yè)家，讓企業(yè)和企業(yè)的行為不僅受到黨紀(jì)國法的約束，也接受市場機制的約束。