價格監管改革一直是中國經濟體制改革中的核心問題之一，對于壟斷行業更是如此。近日發改委《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》正在推動這項改革加速。這份文件是加強壟斷行業價格監管方面的標志性、指導性文件。

　　在吸收前期輸配電等領域價格改革的經驗基礎之上，這份文件提出了初步建立起以“準許成本+合理收益”為核心的壟斷行業定價制度框架。

　　按照文件要求，在輸配電、天然氣管道運輸、鐵路普通旅客列車運輸、居民供水供氣供熱、壟斷行業經營服務等領域的價格改革將會得到大力度推進。

　　國家發改委近日發布的《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》在近期的重點工作中提出，妥善處理并逐步減少政策性交叉補貼。

　　電價的政策性交叉補貼是一項重要但遲遲尚未啟動的改革。對此，新一輪電改的指導文件《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發［2015］9號）對此有專門、多處的表述。

　　上述文件提出將“妥善處理電價交叉補貼”專門列出作為“有序推進電價改革，理順電價形成機制”的重點任務，“結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間交叉補貼數額，通過輸配電價回收”、“擁有自備電廠的企業應按規定承擔與自備電廠產業政策相符合的政府性基金、政策性交叉補貼和系統備用費”。

　　對此，廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對21世紀經濟報道分析，在發展中國家，電價的政策性交叉補貼是普遍存在的，需要在經濟增長、普遍服務和環境保護之間做出平衡。這一政策在一定時期內具有合理性，但未來需要分步、分期減少補貼額度，直至取消。

　　所謂電價的政策性交叉補貼是一種價格調節行為，如果某類或某個用戶的電價高于或低于供電成本，而由政府通過政策由其它用戶承擔。

　　但對政策性交叉補貼的外延，目前并無一個統一的分類。21世紀經濟報道記者通過梳理發現，主要包括五類：工商業用戶對居民用戶的補貼、城鎮用戶對農村用戶的補貼、不同電壓等級用戶之間、不同區域之間用戶的補貼、工商業用戶對新能源發電上網電價的補貼。

　　對第三種政策性交叉補貼形式，長沙理工大學副校長葉澤對21世紀經濟報道解釋，電力用戶按電壓等級從1千伏以下到550千伏一般分為五個等級，目前每個電壓等級的收費并不完全反映相應的成本，總體上，存在高電壓等級用戶補貼低電壓等級用戶的現象。

　　對第五種政策性交叉補貼形式，林伯強解釋，為了鼓勵處于早期的成本比較高的新能源發電，國家出臺政策，要求在工商業用電價格的基金及附加中，增加可再生能源發展基金，以補貼新能源發電上網的電價。

　　不過，對于第三種和第五種是否屬于政策性交叉補貼形式，業內還存在一定的爭議。

　　“上述5類補貼能否清晰地被量化，算一個全國或者區域的賬，這不是一件容易的事情，算法很復雜，不同學者之間結論差別比較大。”林伯強分析，但它的問題就在于扭曲了電力價格的形成機制，使得價格不能合理反映出其成本。

　　葉澤以2016年某省的電價為樣本算了一筆賬，結果發現，該省全部政策性交叉補貼總額約為60.35億元。

　　其中，一般工商業和大工業分別承擔了28.01億元和32.34億元電價補貼。值得一提的是：一般工商業補貼程度為10.87%，大于大工業的6.06%，導致一般工商業負擔較重；居民作為最大的被補貼方，其享受補貼數額高達59.27億元，補貼程度為21.48%。

　　葉澤提出，假設全國銷售電價交叉補貼情況與該省相同，根據全國電量規模，可估算全國銷售電價交叉補貼的基本情況。2016年我國全社會用電量約為55637億千瓦時，由此可推算2016年全國交叉補貼數額約為2072.90億元。其中，全國一般工商業用戶和大工業用戶分別承擔了約962.12億元、1110.78億元的電價補貼；居民用電享受了約1929.28億元的補貼。

　　國家電網公司財務部價格處處長呂棟分析，改革過程中若不對電價的政策性交叉補貼不加以制度性安排，一方面將導致市場價格被扭曲，影響市場機制決定價格作用的充分發揮，另一方面又可能導致市場主體通過規避交叉補貼得到“改革紅利”，損害弱勢群體利益。

　　對前述五類電價的政策性交叉補貼，多位電力行業專家對21世紀經濟報道分析，現階段不應取消，應該分類、分步減少，率先應該考慮的是工商業用戶對居民用戶的補貼。

　　資料顯示，與世界上絕大多數國家居民電價高于工商業用戶電價不同，我國居民電價普遍低于工商業用戶電價，約為工商業電價的90％以內。

　　林伯強指出，減少工商業用戶對居民用戶的補貼，可以部分降低工商業用戶電價，但也會導致居民電價有所上漲。“工商業用戶電價下降是大家都愿意看到的，但是居民電價上漲卻會遇到很大的輿論壓力。”

　　中國人大能源經濟系主任鄭新業對21世紀經濟報道分析，對居民上漲要理性地看。居民電價占居民日常開支的比例很低，一個三家之口每月用100度電，電費開支不過50元，即便是上漲30%也不過是15元。

　　“在傳統的政策性交叉補貼模式之下，補貼實際上最終補貼到了高收入者，中低收入者受益并不多。”鄭新業分析，盡管居民少交了名義上的電費，但是工商業用電的高價格會傳導到終端產品和服務價格，最終還是由所有居民承擔。

　　“在減少政策性交叉補貼模式之下，雖然居民電價有所上漲，但是所有的居民都可能從工商業用電價格的下降導致的產品和服務價格下降中受益。”鄭新業分析。

　　此外，林伯強建議，對居民電價的提高，可以通過設計更為合理的階梯電價制度，在更大范圍內推行。