新電改背景下的民間資本投資

2017-08-14 10:33:38 能譜網　點擊量：評論 (0)

民間資本是我國重要投資主體，據統計數據顯示，民間投資占我國全部投資的60%，對經濟發展拉動力巨大。2014年以來，國家出臺多項政策鼓勵社會資本參與能源領域建設，但能源行業由于其天然的壟斷屬性和資本技術密集

民間資本是我國重要投資主體，據統計數據顯示，民間投資占我國全部投資的60%，對經濟發展拉動力巨大。2014年以來，國家出臺多項政策鼓勵社會資本參與能源領域建設，但能源行業由于其天然的壟斷屬性和資本技術密集屬性，使得民間資本的進入面臨諸多限制和困難，除了自身實力不足以面對國有大型電力企業的競爭，還得面臨既有利益主體對新進入者的排擠，因此，近年來民間資本投資電力行業的步伐在放緩甚至退出。

要想打破這種局面，進一步激發民間資本的投資熱情，必須從民間資本自身的投融資模式創新和政府主管部門給予政策支持等方面，塑造良好的行業投資環境，為民間資本進入電力行業、打破現有壟斷格局創造機會，最終實現電力行業投資主體多元化，增加行業供給、提升服務效率。

民間投資進入電力行業的現狀及趨勢

電力行業民間資本進入緩慢的格局并未打破

出于電力行業的壟斷經營性質和歷史特點，在現有電力行業的投資主體中，國有企業投資仍占絕對比重，特別是在電網投資領域。據統計，截止2014年，電網投資領域國有控股企業的投資占比仍占到95%以上，這一數據是在輸配未分開的情況下。而在發電側，這一數據為不到60%，特別是在新能源領域占比更低，顯示出民間資本現階段在電力行業的投資主要聚焦在電源方面（重點是新能源），電網投資較少，民間資本進入緩慢。

新電改在增量配售電側為民間資本提供更好的機會

電力體制改革鼓勵民間資本進入電力行業，特別是配網建設投資將成為熱點。從“多家辦電、政企分開”、到“廠網分開、競價上網”、再到如今新電改下的“管住中間，放開兩頭”，打破壟斷、鼓勵競爭一直是電力體制改革的主旋律，特別是關于新電改方案中提到的放開配電側和售電側增量的部分。

因電源投資總額不斷下降，電網投資規模不斷擴大，投資重點由電源建設到輸電建設再轉向電網智能化及配電網建設。上世紀80年代初到2000年，為了解決電源側供給不足的問題，75%的電力投資投向發電側，電網投資只占25%，包括過去采用BOT和DBFO等模式進行融資建設的來賓電廠、華電莘莊等項目，都是電源投資，真正進入電網的很少。2000年-2010年，電網建設占比逐步提高，特別是輸電線路投資。從2011年開始到未來10年甚至更長時間，隨著投資重點逐步轉向電網智能化及配電網建設，更加偏向于配、用電側，民間資本也將在電網投資特別是配電網投資領域獲得更好的參與機會，配網投資機會顯現。

同時，新電改已經在售電側顯現出市場效應。據市場統計，截止2016年8月，取得售電許可的公司已超過1000家，仍有不斷的新進入者對進入售電領域感興趣，特別是民間資本在此環節非?；钴S。

PPP模式應用是民營資本進入電力行業的契機

出于穩定經濟增長和提升民間投資活力的考慮，國家近兩三年來持續在加強基礎設施投資和塑造公平競爭環境方面發力，特別是對政府與社會資本合作模式（即“PPP”模式）的大力推廣和應用。自2014年以來，以發改委、財政部為代表的國家各部委發布了一系列與PPP有關的政策文件和通知，PPP儼然成為各行業政府投資項目的主要投融資模式。

2016年4月，國家能源局發布《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》，明確電力及新能源類、石油和天然氣類、煤炭類項目適宜推廣PPP，其中電力及新能源類的范圍包括：供電或城市配電網建設改造、農村電網改造升級、充電基礎設施建設運營、分布式能源發電項目、微電網建設改造、智能電網項目、儲能項目、光伏扶貧項目、水電站項目、電能替代項目、核電設備研制與服務領域等。

日前，財政部發布了《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），重點強調應積極引導各類社會資本參與PPP。要求各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP項目。要會同有關行業部門合理設定采購標準和條件，確保采購過程公平、公正、公開，不得以不合理的采購條件（包括設置過高或無關的資格條件，過高的保證金等）對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發和促進民間投資。對民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP項目，各級財政部門將不再安排資金和政策支持。

投資主體多元化有望通過PPP模式的大力推廣得以實現。

民間資本投資電力領域面臨的問題

從市場實踐效果來看，電力行業吸引民間資本投資的環境（政策環境、競爭環境、投資環境、金融環境等）并沒有完全成熟，許多政策措施也沒有完全得到細化落實，民間資本進入電力行業仍面臨諸多困難和限制。

民間資本自身競爭力不足

雖然國家層面不斷出臺鼓勵民間資本投資電力行業的政策和措施，但打破現有利益格局顯然并非一日之功。電力行業兼具資金密集和技術密集兩大特點，而且電力項目建設投資大、周期長、環節多、管制嚴，民間資本在專業技術、設備、資金、安全等方面與擔綱現有市場主體的大型電力企業有較大的差距，也使得民間資本在進入電力行業時只能選擇從易到難的方式，且在與產業鏈上下游主體進行競爭和博弈時處于劣勢。

法律機制不配套

民資投資電力行業都是以嚴格而完善的法律法規作為后盾的，英美等國頒布了眾多推進民營資本投資的法律法規。而反觀我國，《電力法》修訂進程嚴重滯后于電力市場的實際和發展趨勢，監管規范尚不健全，目前更多政策措施都是零散的出現在不同部委的文件之中。

政策的原則性大于操作性

國家對支持和鼓勵民資進入電力項目的態度是毋庸置疑的，但操作性上還顯得不夠。如民資進入能源領域后，如何獲得各種配額、專營權，產品以何種方式銷售、何種機制定價，產權和收益如何得到保障等，這些關注的問題都沒有明確說法。另外財政部對PPP項目的融資支持、以獎代補等各種方式在能源領域也非常少，近期發布的第三批國家級示范庫項目中，能源項目占比也非常低。

投資收益無法得到保障

一方面民間資本無權參與核心價格制定，沒有合理的回報機制，這不利于其確定投資成本和收益。另一方面也沒有很好的保證機制，電力領域沒有類似財政部對PPP明確支持的措施能夠讓民間資本融資通道打開，金融機構“惜貸”現象嚴重。而電力項目往往投資規模大、回報周期長，融資通道如果不打開，完全靠民間資本的自有資金很難支撐。

民間資本投資電力行業的初步建議

以PPP模式應用為契機

結合國家基礎設施投融資領域的相關政策，立足電力行業的發輸配售用各環節特點，我們認為，圍繞以PPP為核心的投融資模式將會是民間投資進入電力行業的首選模式。

過去民間資本通過合資、合營、合作、聯營、基金等多種方式投資電力行業，隨著近年來國家對PPP模式的大力推廣，電力行業的PPP模式應用有望于2017年開始發力。PPP模式所倡導的“融資、投資、設計、建設、運行、維護”一體化模式，完全契合用戶特別是工業用戶在用電過程中的“一站式、專業性服務”需求，用戶真正能以考量“用電服務”結果的方式來進行競爭性付費，這對現有既得利益主體提供的用電服務模式是一種創新挑戰，也是發揮民間資本綜合能力、挑戰既有行業壟斷低效現狀的重要模式。

綜合以往電力行業的公私合作案例來看，多數集中在電源領域且以BOT和DBFO模式為主，在后續的具體運作模式上，我們也推薦使用BOT、DBFO等方式。針對存量資產，可適度考慮采取TOT、資產證券化和融資租賃等。

在發電側積極介入新能源發電領域

傳統電源投資特別是火電項目，市場比較成熟，BOT模式也應用較多。市場格局已經算作根深蒂固，現有競爭格局不易打破（五大電力為主）。因此，新能源領域會是民間資本進入的重點。目前火電發展遇到瓶頸，國家關停清理小火電，發電向大型化、清潔化方向發展，新能源將成為投資熱點，特別是在風電、光伏、分布式能源、垃圾焚燒等領域，通過能源綜合利用的模式，把風、光、水、垃圾等進行捆綁策劃，以創新破壟斷，激發民間資本的投資活力。

謹慎介入輸電環節

國家從政策層面提出積極吸引社會資本投資建設跨區輸電通道，明確將海南聯網Ⅱ回線路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項目作為試點，引入社會資本。但是，基于輸電領域超強的自然壟斷屬性，由幾家電網公司壟斷經營，保持輸電網絡統一性和完整性更有利于產業發展。因此，真正實現競爭很難，且由于投資回報率較低和投資回報期較長等問題難以解決，民間資本進入輸電領域很難作為投資主導方，并不適宜過多介入輸電領域。

試點推進在配網領域的投資、建設、運營一體化

配電網建設是準經營項目，具有一定經營收益，適合采用PPP模式。特別是通過DBFOT來策劃和推動全產業鏈一體的運作模式，即建立從前端規劃、方案評審開始，包含設計、報建、采購、施工、運營、維護所有環節的一體化運作；以“一站式用電服務”為核心的盈利模式，確保投資方從建設型向服務型的盈利模式轉變，提升服務質量、保障安全供電；嘗試綜合策劃“用電服務采購+自主創新服務以及使用者付費+可行性缺口補貼+節能獎勵模式+合同能源模式+資源補償模式（譬如充電樁、停車場）”的增值服務模式。

嘗試探索售用電領域，售電與用電相融合發展電力增值業務

售電公司的業務可分為兩類：一是核心業務——購售電交易，即從批發市場或者發電企業和其他售電企業購電，向用戶售電。二是增值業務，如向用戶提供優化用電策略和合同能源管理等服務。民營資本成立售電公司，不能只做簡單的購售電代理，要想在市場中生存和發展，必須通過創新服務體現價值。如美國的Opower公司通過數據分析，幫助用戶節能而獲得增值服務收益等。未來售電與用電服務可相互滲透融合，售電公司應重點拓展需求響應、用電管理、用能咨詢、合同能源管理等業務。

民間資本投資電力領域所需支持

構建市場信用體系、完善融資保障機制

政府應建立電力行業的守信行為獎勵機制、失信行為懲戒機制和跨地區和跨行業信用聯合獎懲機制。同時，對于政府支付保障機制進行完善，如PPP項目的政府支出責任部分應通過人大決議后列入中長期財政預算等。這不僅是對民間資本投資電力行業的收益保障，更是對其市場化融資的基礎保障。許多金融機構針對PPP項目的融資就一個條件：只要項目入庫并將支出責任部分納入政府中長期預算，就愿意給予社會資本方放款，而不需要社會資本方另行通過股東擔保、抵押、質押等方式再做融資保障。

明確相關政策細則、完善投資準入制度

針對目前民間投資和電力行業政策本身可能存在的不完善或操作性不足問題，以試點方式推動符合條件的項目或區域進行先行先試。同時，踐行“小政府、大平臺”理念，讓政府從資金的“主導者”向“引導者”過渡，只做規則制定者，管理重點要放在加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定實施，讓市場主體充分競爭。

此外，在政策制定上，對競爭性業務和非競爭性業務采取不同的市場準入政策，鼓勵民間資本投資競爭性業務，制定針對民營投資準入相關的政策和制度，保障民間投資合法利益和公平競爭機會，從融資、信貸額度等各方面給予更多的支持和傾斜，激發民間資本的活力。

建立產業監管框架、健全投資退出機制

從分塊環節管理向全產業鏈綜合服務考核過渡，推行政府購買服務方式，要求主管部門轉變職能，從面向單一環節的監管轉向項目全生命周期管理，建立并完善項目全周期過程評估和績效監管體系。

另一方面，應健全投資退出機制，特別是國資退出后的遺留問題。民間資本與國有資本在利益訴求和社會責任上的平衡法則不同，因此，在競爭機制設計、歷史問題處理、優惠政策制定等方面應綜合考慮、妥善處置。