從2016年1月14日下午三點太原市西山酒店三樓會議室那場熱鬧的“大用戶直供座談會”開始，到今天這起案件的塵埃落定，歷時568天。“過程曲折，歷盡艱難。”具有8年多反壟斷辦案經驗的國家發展改革委價監局反壟斷二處處長徐新宇用三個“沒想到”回顧了這場印象深刻的交鋒：“沒想到我們的國有企業和行業協會的競爭法律意識如此淡薄，沒想到案件推進這般艱難，沒想到大用戶直供電改革頗為不易。”

 

568天里發生了什么

 

“從這個案子看，實施橫向壟斷價格協議的過程也好、事實也好，本身是非常清楚明了的。”然而，正是這個看似“線條”清晰的案子卻險些擱淺。

 

568天的時間里究竟發生了什么?

 

2016年1月14日，山西省電力行業協會召集央企發電集團山西公司、省屬發電集團以及發電廠，在太原市召開“火電企業大用戶直供座談會”，并于座談會期間簽署通過了《山西省火電企業防止惡意競爭 保障行業健康可持續發展公約》(以下簡稱《公約》)。《公約》第五條規定：“根據市場情況，各大發電集團及發電企業，按照成本加微利的原則，測算大用戶最低交易報價。由省電力行業協會加權平均后公布執行。”根據該條款，會議期間山西省電力行業協會組織具有競爭關系的發電企業達成了山西省2016年第二批直供電最低交易報價讓利幅度，即與標桿電價相比，讓利幅度不高于0.02元/千瓦時。

 

在山西省2016年第二批直供電交易中，涉案企業按照約定的讓利幅度簽訂了直供電交易合同，實施了電力交易，交易平均價格為0.3元/千瓦時。

 

2016年1月29日，全國12358價格監管平臺和山西省政府有關部門接到上述涉案內容的舉報;經過近一年的調查取證，2017年2月21日，山西省價格檢查與反壟斷局轉達國家發展改革委關于對山西省電力行業協會進行處罰的意見;2017年3月20日，山西省電力行業協會提出《關于對價格壟斷處罰的申述意見》;3月29日，國家發展改革委價監局就山西電價壟斷案件約談山西省電力行業協會相關人員。

 

落款時間為2017年4月6日、帶有“山西省電力行業協會”抬頭的《關于電價壟斷的自查報告》清楚表明了山西省電力行業協會當時對案件的態度：“約談后，我會領導高度重視，及時召開領導班子專題會議，統一思想、統一認識，會上傳達了國家反壟斷局對山西電價壟斷案件處理意見和有關領導的指示，大家通過學習討論一致認為：我們過去對價格壟斷案件的認識不夠全面，對《反壟斷法》相關條款的理解和國家反壟斷局的認識存在偏差，作為行業協會僅考慮了行業的權益和行業的困難……在發電企業經營困難，共同制定《公約》加強自律時，將各發電企業在市場競爭中不低于成本競爭認為是合法競爭。從而導致在引導企業競爭中，違反了相關的法律、法規”。

 

多家央企涉案，驚動相關部門

 

看似波瀾不驚的案件過程，在山西省電力行業協會接到《行政處罰事先告知書》后出現了波折。隨后，山西省電力行業協會、華電山西能源有限公司、大唐電力集團公司山西分公司等19個單位對擬作出的行政處罰存在異議，并提出聽證申請。據《經濟參考報》報道：協會和企業以《反壟斷法》不適用于電力市場以及經濟不景氣等理由進行申辯，并提出電力體制改革應該允許“試錯”。

 

這場聽證會引發資深反壟斷律師和學者集體“圍觀”，按照律師們的說法——“他們說的沒有法律依據，僅是自由表達了自己的觀點”。“本案中山西電力企業被查處的是《反壟斷法》第十三條所禁止的橫向壟斷協議行為。依據法律規定，只要達成或實施橫向壟斷協議，就屬于違法行為。”接受中國經濟導報記者采訪的君合律師事務所合伙人魏瑛玲進一步解釋說，橫向壟斷協議是具有競爭關系的經營者之間達成的協議，直接排除、限制競爭，其判斷標準與達成協議的企業是否虧損、是否取得壟斷利潤，沒有必然關系。

 

對此，學院派的觀點與實務派一致：處罰是正確的，山西省電力協會的抗辯理由并不成立。“行業協會在法理上應當是經營者的自律組織，但在實踐中容易成為各種卡特爾的‘溫床’，所以是各國反壟斷法的重點規制對象，我國反壟斷法對此也作出了明確規定，行業協會應當遵守法律，引導經營者依法競爭。”國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員、對外經濟貿易大學競爭法中心主任黃勇一直關注本案的進展。針對涉案單位提出的“《公約》雖然簽字但沒有印發生效，不應認定為實施”的申辯，黃勇解釋說，“壟斷協議既可以表現為書面協議，也可以是競爭者之間通過意思聯絡后實施的協同行為，無論本案涉及的公約是否簽署、是否正式印發，固定價格的意思表示已經形成，特別是涉案企業已經按照約定價格進行交易，從結果本身來看，它確實達到了價格固定的目的，排除、限制了市場競爭，已明顯違反《反壟斷法》的規定，屬于橫向壟斷協議。”

 

針對涉案單位關注的另一申辯理由，黃勇站在專業角度闡釋，“去產能或者虧損本身不能成為價格固定的正當理由。經營者如主張不適用《反壟斷法》，應依據《反壟斷法》第十五條的規定，承擔舉證責任，證明其協議或通過共謀而實施的協同行為不會嚴重限制相關市場的競爭，并且能夠使消費者分享由此產生的利益。從國內外執法實踐看，橫向價格壟斷協議由于是具有競爭關系的經營者之間實施的最具市場破壞性的行為，直接排除、限制競爭，對消費者利益的損害顯而易見，無法滿足不適用的條件。”

 

采訪中，黃勇向中國經濟導報記者著重強調，“黨的十八屆三中全會明確要求要使市場在資源配置中起決定性作用，‘市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律’。因此，我國當前推進的供給側結構性改革必然是遵循市場經濟基本規律的大前提下的主動作為。市場對資源的配置主要是通過價格、競爭和供求等發揮作用來實現的。現在山西的這個案例是很好的明確市場規律與供給側結構性改革相互關系的案例。這個案件的裁決明確向市場中的廣大經營者傳遞出市場主體應當遵循市場競爭基本規則的信息，只有尊重市場基本規則，以市場化和法治化的手段化解產能過剩風險，才能促進相關產業的良性發展，并最終保證國民經濟持續穩定地健康發展。”

 

法不阿貴。本案接受處罰的23家涉案企業中，涉及6家央企。“本案是我國執法機構將反壟斷基本原則和具體規則適用于電力國企的最新實踐。”中國社會科學院美國研究所副研究員蘇華提醒，《反壟斷法》對國有企業未提供任何概括豁免。“在我國國有企業越來越深入參與國際競爭的今天，無視《反壟斷法》或想當然地認為《反壟斷法》對其不適用的僥幸心理是非常危險的，一旦涉嫌壟斷行為，卷入國內或國外反壟斷調查，將難逃嚴苛的法律責任。”

 

案件公布前，有關部門負責人到訪月壇南街38號院，價監局局長張漢東就本案進行了通報，張漢東局長態度明確：“國有企業在國民經濟中發揮的作用非常顯著，在守法經營方面也應發揮表率作用。”

 

只有“法治之地”，沒有“法外之地”

 

執法是最好的普法，對電力企業而言，從“安全生產”到“守法生產”的態度轉變僅隔著一個案件的距離。在這起我國首例直供電價格壟斷案對外公布前兩天，神華集團邀請反壟斷執法人員為下屬二級公司的主要業務部門負責人進行了一次“強化行業自律”專題培訓。培訓會上，這家央企的相關負責人對下屬公司提出了新的生產要求，“以前我們是不安全不生產，現在是守法才能生產。”與會的電力企業希望執法人員對全國市場化交易進行反壟斷監管。

 

從反壟斷執法實踐看，反壟斷是企業合規的高風險領域，國有企業特別需要重視學習和領悟《反壟斷法》，合法合規開展市場競爭。“在供給側結構性改革過程中，國有企業尤其要注意避免抱團取暖聯合保價控價，損害競爭和社會公共利益的行為。”徐新宇告訴中國經濟導報記者，排除限制競爭，對消費者造成損害，是堅決不允許的。

 

據中國經濟導報記者了解，執法人員調查山西電力案同時，也接到來自其他省份的舉報。“當得知我們正調查處理山西的案子，別的省不敢往下做了。”徐新宇表示，山西電力案后，再發現類似案件將從重處罰。“隨著電力體制改革的深入進行，推進大用戶和發電企業直接交易是發改委重點關注領域。如果我們發現再有類似案件將嚴懲不貸。”

 

“越是關系改革的行業，我們的公平競爭監管越是要跟進，不斷加強。”參與本案調查工作的反壟斷二處副處長吳東美告訴中國經濟導報記者，對電力行業的反壟斷監管將長期進行下去，針對電力產業鏈中的不同特點，進行重點關注。“比如發電側售電側，我們更關注有沒有壟斷協議;對中間電網業務的關注重點則放在是否濫用市場支配地位。”

 

“電力關系國計民生。加強對電力行業的監管，促進競爭，是電力體制改革的重要任務，是社會各界的普遍期待，也是反壟斷執法機構的重要職責。”張漢東在接受中國經濟導報記者專訪時表示，此次查處直供電壟斷協議案，就是發出一個有力信號，在社會主義市場化改革進程中，政府監管決不能缺位，通過維護公平競爭，保障供給側結構性改革深入推進，促進電力行業結構調整、產業升級，合理形成市場化交易價格，有效降低實體企業和社會用電成本，最終惠及廣大人民群眾的日常生活。“下一步，我們將一如既往堅持反壟斷執法常態化，依法行政，公正執法，為經濟社會發展創造良好的市場環境。”