從2016年1月14日下午三點(diǎn)太原市西山酒店三樓會議室那場熱鬧的“大用戶直供座談會”開始，到今天這起案件的塵埃落定，歷時568天。“過程曲折，歷盡艱難。”具有8年多反壟斷辦案經(jīng)驗(yàn)的國家發(fā)展改革委價監(jiān)局反壟斷二處處長徐新宇用三個“沒想到”回顧了這場印象深刻的交鋒：“沒想到我們的國有企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的競爭法律意識如此淡薄，沒想到案件推進(jìn)這般艱難，沒想到大用戶直供電改革頗為不易。”

 

568天里發(fā)生了什么

 

“從這個案子看，實(shí)施橫向壟斷價格協(xié)議的過程也好、事實(shí)也好，本身是非常清楚明了的。”然而，正是這個看似“線條”清晰的案子卻險些擱淺。

 

568天的時間里究竟發(fā)生了什么?

 

2016年1月14日，山西省電力行業(yè)協(xié)會召集央企發(fā)電集團(tuán)山西公司、省屬發(fā)電集團(tuán)以及發(fā)電廠，在太原市召開“火電企業(yè)大用戶直供座談會”，并于座談會期間簽署通過了《山西省火電企業(yè)防止惡意競爭 保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展公約》(以下簡稱《公約》)。《公約》第五條規(guī)定：“根據(jù)市場情況，各大發(fā)電集團(tuán)及發(fā)電企業(yè)，按照成本加微利的原則，測算大用戶最低交易報價。由省電力行業(yè)協(xié)會加權(quán)平均后公布執(zhí)行。”根據(jù)該條款，會議期間山西省電力行業(yè)協(xié)會組織具有競爭關(guān)系的發(fā)電企業(yè)達(dá)成了山西省2016年第二批直供電最低交易報價讓利幅度，即與標(biāo)桿電價相比，讓利幅度不高于0.02元/千瓦時。

 

在山西省2016年第二批直供電交易中，涉案企業(yè)按照約定的讓利幅度簽訂了直供電交易合同，實(shí)施了電力交易，交易平均價格為0.3元/千瓦時。

 

2016年1月29日，全國12358價格監(jiān)管平臺和山西省政府有關(guān)部門接到上述涉案內(nèi)容的舉報;經(jīng)過近一年的調(diào)查取證，2017年2月21日，山西省價格檢查與反壟斷局轉(zhuǎn)達(dá)國家發(fā)展改革委關(guān)于對山西省電力行業(yè)協(xié)會進(jìn)行處罰的意見;2017年3月20日，山西省電力行業(yè)協(xié)會提出《關(guān)于對價格壟斷處罰的申述意見》;3月29日，國家發(fā)展改革委價監(jiān)局就山西電價壟斷案件約談山西省電力行業(yè)協(xié)會相關(guān)人員。

 

落款時間為2017年4月6日、帶有“山西省電力行業(yè)協(xié)會”抬頭的《關(guān)于電價壟斷的自查報告》清楚表明了山西省電力行業(yè)協(xié)會當(dāng)時對案件的態(tài)度：“約談后，我會領(lǐng)導(dǎo)高度重視，及時召開領(lǐng)導(dǎo)班子專題會議，統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識，會上傳達(dá)了國家反壟斷局對山西電價壟斷案件處理意見和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示，大家通過學(xué)習(xí)討論一致認(rèn)為：我們過去對價格壟斷案件的認(rèn)識不夠全面，對《反壟斷法》相關(guān)條款的理解和國家反壟斷局的認(rèn)識存在偏差，作為行業(yè)協(xié)會僅考慮了行業(yè)的權(quán)益和行業(yè)的困難……在發(fā)電企業(yè)經(jīng)營困難，共同制定《公約》加強(qiáng)自律時，將各發(fā)電企業(yè)在市場競爭中不低于成本競爭認(rèn)為是合法競爭。從而導(dǎo)致在引導(dǎo)企業(yè)競爭中，違反了相關(guān)的法律、法規(guī)”。

 

多家央企涉案，驚動相關(guān)部門

 

看似波瀾不驚的案件過程，在山西省電力行業(yè)協(xié)會接到《行政處罰事先告知書》后出現(xiàn)了波折。隨后，山西省電力行業(yè)協(xié)會、華電山西能源有限公司、大唐電力集團(tuán)公司山西分公司等19個單位對擬作出的行政處罰存在異議，并提出聽證申請。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報》報道：協(xié)會和企業(yè)以《反壟斷法》不適用于電力市場以及經(jīng)濟(jì)不景氣等理由進(jìn)行申辯，并提出電力體制改革應(yīng)該允許“試錯”。

 

這場聽證會引發(fā)資深反壟斷律師和學(xué)者集體“圍觀”，按照律師們的說法——“他們說的沒有法律依據(jù)，僅是自由表達(dá)了自己的觀點(diǎn)”。“本案中山西電力企業(yè)被查處的是《反壟斷法》第十三條所禁止的橫向壟斷協(xié)議行為。依據(jù)法律規(guī)定，只要達(dá)成或?qū)嵤M向壟斷協(xié)議，就屬于違法行為。”接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者采訪的君合律師事務(wù)所合伙人魏瑛玲進(jìn)一步解釋說，橫向壟斷協(xié)議是具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者之間達(dá)成的協(xié)議，直接排除、限制競爭，其判斷標(biāo)準(zhǔn)與達(dá)成協(xié)議的企業(yè)是否虧損、是否取得壟斷利潤，沒有必然關(guān)系。

 

對此，學(xué)院派的觀點(diǎn)與實(shí)務(wù)派一致：處罰是正確的，山西省電力協(xié)會的抗辯理由并不成立。“行業(yè)協(xié)會在法理上應(yīng)當(dāng)是經(jīng)營者的自律組織，但在實(shí)踐中容易成為各種卡特爾的‘溫床’，所以是各國反壟斷法的重點(diǎn)規(guī)制對象，我國反壟斷法對此也作出了明確規(guī)定，行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)遵守法律，引導(dǎo)經(jīng)營者依法競爭。”國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)競爭法中心主任黃勇一直關(guān)注本案的進(jìn)展。針對涉案單位提出的“《公約》雖然簽字但沒有印發(fā)生效，不應(yīng)認(rèn)定為實(shí)施”的申辯，黃勇解釋說，“壟斷協(xié)議既可以表現(xiàn)為書面協(xié)議，也可以是競爭者之間通過意思聯(lián)絡(luò)后實(shí)施的協(xié)同行為，無論本案涉及的公約是否簽署、是否正式印發(fā)，固定價格的意思表示已經(jīng)形成，特別是涉案企業(yè)已經(jīng)按照約定價格進(jìn)行交易，從結(jié)果本身來看，它確實(shí)達(dá)到了價格固定的目的，排除、限制了市場競爭，已明顯違反《反壟斷法》的規(guī)定，屬于橫向壟斷協(xié)議。”

 

針對涉案單位關(guān)注的另一申辯理由，黃勇站在專業(yè)角度闡釋，“去產(chǎn)能或者虧損本身不能成為價格固定的正當(dāng)理由。經(jīng)營者如主張不適用《反壟斷法》，應(yīng)依據(jù)《反壟斷法》第十五條的規(guī)定，承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其協(xié)議或通過共謀而實(shí)施的協(xié)同行為不會嚴(yán)重限制相關(guān)市場的競爭，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益。從國內(nèi)外執(zhí)法實(shí)踐看，橫向價格壟斷協(xié)議由于是具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者之間實(shí)施的最具市場破壞性的行為，直接排除、限制競爭，對消費(fèi)者利益的損害顯而易見，無法滿足不適用的條件。”

 

采訪中，黃勇向中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者著重強(qiáng)調(diào)，“黨的十八屆三中全會明確要求要使市場在資源配置中起決定性作用，‘市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律’。因此，我國當(dāng)前推進(jìn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必然是遵循市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律的大前提下的主動作為。市場對資源的配置主要是通過價格、競爭和供求等發(fā)揮作用來實(shí)現(xiàn)的。現(xiàn)在山西的這個案例是很好的明確市場規(guī)律與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相互關(guān)系的案例。這個案件的裁決明確向市場中的廣大經(jīng)營者傳遞出市場主體應(yīng)當(dāng)遵循市場競爭基本規(guī)則的信息，只有尊重市場基本規(guī)則，以市場化和法治化的手段化解產(chǎn)能過剩風(fēng)險，才能促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，并最終保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地健康發(fā)展。”

 

法不阿貴。本案接受處罰的23家涉案企業(yè)中，涉及6家央企。“本案是我國執(zhí)法機(jī)構(gòu)將反壟斷基本原則和具體規(guī)則適用于電力國企的最新實(shí)踐。”中國社會科學(xué)院美國研究所副研究員蘇華提醒，《反壟斷法》對國有企業(yè)未提供任何概括豁免。“在我國國有企業(yè)越來越深入?yún)⑴c國際競爭的今天，無視《反壟斷法》或想當(dāng)然地認(rèn)為《反壟斷法》對其不適用的僥幸心理是非常危險的，一旦涉嫌壟斷行為，卷入國內(nèi)或國外反壟斷調(diào)查，將難逃嚴(yán)苛的法律責(zé)任。”

 

案件公布前，有關(guān)部門負(fù)責(zé)人到訪月壇南街38號院，價監(jiān)局局長張漢東就本案進(jìn)行了通報，張漢東局長態(tài)度明確：“國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用非常顯著，在守法經(jīng)營方面也應(yīng)發(fā)揮表率作用。”

 

只有“法治之地”，沒有“法外之地”

 

執(zhí)法是最好的普法，對電力企業(yè)而言，從“安全生產(chǎn)”到“守法生產(chǎn)”的態(tài)度轉(zhuǎn)變僅隔著一個案件的距離。在這起我國首例直供電價格壟斷案對外公布前兩天，神華集團(tuán)邀請反壟斷執(zhí)法人員為下屬二級公司的主要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行了一次“強(qiáng)化行業(yè)自律”專題培訓(xùn)。培訓(xùn)會上，這家央企的相關(guān)負(fù)責(zé)人對下屬公司提出了新的生產(chǎn)要求，“以前我們是不安全不生產(chǎn)，現(xiàn)在是守法才能生產(chǎn)。”與會的電力企業(yè)希望執(zhí)法人員對全國市場化交易進(jìn)行反壟斷監(jiān)管。

 

從反壟斷執(zhí)法實(shí)踐看，反壟斷是企業(yè)合規(guī)的高風(fēng)險領(lǐng)域，國有企業(yè)特別需要重視學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟《反壟斷法》，合法合規(guī)開展市場競爭。“在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，國有企業(yè)尤其要注意避免抱團(tuán)取暖聯(lián)合保價控價，損害競爭和社會公共利益的行為。”徐新宇告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，排除限制競爭，對消費(fèi)者造成損害，是堅(jiān)決不允許的。

 

據(jù)中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者了解，執(zhí)法人員調(diào)查山西電力案同時，也接到來自其他省份的舉報。“當(dāng)?shù)弥覀冋{(diào)查處理山西的案子，別的省不敢往下做了。”徐新宇表示，山西電力案后，再發(fā)現(xiàn)類似案件將從重處罰。“隨著電力體制改革的深入進(jìn)行，推進(jìn)大用戶和發(fā)電企業(yè)直接交易是發(fā)改委重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。如果我們發(fā)現(xiàn)再有類似案件將嚴(yán)懲不貸。”

 

“越是關(guān)系改革的行業(yè)，我們的公平競爭監(jiān)管越是要跟進(jìn)，不斷加強(qiáng)。”參與本案調(diào)查工作的反壟斷二處副處長吳東美告訴中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者，對電力行業(yè)的反壟斷監(jiān)管將長期進(jìn)行下去，針對電力產(chǎn)業(yè)鏈中的不同特點(diǎn)，進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。“比如發(fā)電側(cè)售電側(cè)，我們更關(guān)注有沒有壟斷協(xié)議;對中間電網(wǎng)業(yè)務(wù)的關(guān)注重點(diǎn)則放在是否濫用市場支配地位。”

 

“電力關(guān)系國計(jì)民生。加強(qiáng)對電力行業(yè)的監(jiān)管，促進(jìn)競爭，是電力體制改革的重要任務(wù)，是社會各界的普遍期待，也是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。”張漢東在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報記者專訪時表示，此次查處直供電壟斷協(xié)議案，就是發(fā)出一個有力信號，在社會主義市場化改革進(jìn)程中，政府監(jiān)管決不能缺位，通過維護(hù)公平競爭，保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)，促進(jìn)電力行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級，合理形成市場化交易價格，有效降低實(shí)體企業(yè)和社會用電成本，最終惠及廣大人民群眾的日常生活。“下一步，我們將一如既往堅(jiān)持反壟斷執(zhí)法常態(tài)化，依法行政，公正執(zhí)法，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。”