以下是兩個案例：

 

案例一：只聽得加了過濾器，卻不見污染減下來

 

二十世紀七十年代，為了減少二氧化硫和顆粒物的排放，美國環境保護署（Environmental Protection Agency, EPA）要求新建的燃煤電廠安裝過濾器。注意！不是所有燃煤電廠，只是新建燃煤電廠。這是因為美國環境保護署在落實《清潔空氣法案》（Clean Air Act）的過程中，允許老舊燃煤電廠在一些政策上擁有豁免權。

 

如果所有燃煤電廠均安裝過濾器，那么新建燃煤電廠憑借技術及成本優勢，能夠逐漸占領市場，取代老舊燃煤電廠。甚至一些老舊燃煤電廠因為過濾器成本過高，逐漸走向破產清算。如此一來，污染才有望減輕。

 

但是，在區別對待新舊燃煤電廠的情況下，新建燃煤電廠的優勢被價格昂貴的過濾器所掩蓋，競爭力難以顯現。因此，老舊燃煤電廠還是能夠維持大部分市場份額。而當時美國二氧化硫排放總量的一半都來自這些老舊燃煤電廠。這就導致了污染情況得不到緩解的局面。

 

案例二：定質量標準容易，提高用煤質量難

 

為了推進煤炭高效清潔利用，改善空氣質量，從2015年1月1日起，我國開始施行《商品煤質量管理暫行辦法》。根據這一政策，在市場上出售的商品煤，不管是國內生產的，還是從國外進口的，都必須符合該辦法規定的質量標準。

 

這就意味著低于標準的煤炭不允許在市場上流通。這些不符合標準的劣質煤，如果用過去的技術來使用，污染自然很嚴重。但是，用“發展的眼光”來看，研發的新技術將提高煤炭的高效清潔利用水平。簡單粗暴地試圖將劣質煤排除在市場外，無疑降低了企業進行技術創新的積極性。

 

而且，商品煤質量管理這一措施實際上并沒有成功地驅逐劣質煤。劣質煤只是從“地上”轉到了“地下”，從正常市場轉到了黑市，或者喬裝打扮、以次充好，混入優質煤中。因此，這一管理辦法實際上增加了監管煤炭質量的難度。一旦劣質煤轉入黑市或“地下”交易，監管將基本無效。同時，由于以次充好等問題，消費者購買的“優質煤”由于熱值較低，考慮補貼之后也難有很高的性價比。于是，劣質煤“鉆入地下”，或偽裝成“優質煤”混于市面，消費終端的用煤質量得不到真正的提高。

 

壞政策一出，攪亂一池春水

 

上述兩個案例中的政策措施可謂“殊途同歸”，目標都是減少污染物排放、改善空氣質量，但都是事與愿違。此外，這些政策還存在潛在的不良反應——不但阻礙技術創新，而且降低市場活力。因此，這些政策都算是“壞政策”。

 

美國保護老舊燃煤電廠的政策，提高了老舊燃煤電廠相對新建燃煤電廠的競爭力。顯而易見的是，老舊燃煤電廠繼續存活了下去。但暫時“看不見的”是，一方面，老舊燃煤電廠在政策保護下缺乏競爭壓力，失去了技術改造或者退出市場的激勵。這不僅阻礙了技術創新，也降低了市場活力。另一方面，由于安裝過濾器導致成本大大上升，政策又是區別對待新舊燃煤電廠，企業將減少對新建燃煤電廠的投資。然而，新建燃煤電廠應用的往往是最新技術，煤炭利用效率相對較高。在政策環境不鼓勵的情況下，現有技術將難以應用推廣。同時，企業研發新一代技術的速度也將減緩。

 

在我國的案例中，如果政府不直接干預煤炭質量，劣質煤與優質煤都將在市面上流通。政府的目標很明確，就是煤炭的高效清潔利用。但是，直接干預煤炭質量的手段卻難以實現這個目標。而且，劣質煤轉向“地下”交易，或者假冒優質煤，都將增加市場的交易成本以及政府的監管成本，從而降低市場的運行效率。如果尊重市場規律，在高效清潔利用劣質煤的綜合成本低于使用優質煤的成本的情況下，劣質煤不會被淘汰。反之，市場自然會選擇優質煤，而同時劣質煤的利用技術也會得到不斷改進。因此，在煤炭生產運輸成本的基礎上，綜合考慮開采過程的生態環境保護、燃燒時的污染物排放控制、燃燒后的廢物處置等外部性問題后，當使用優質煤和劣質煤的綜合成本相等時，煤炭市場達到均衡。這樣的原則不僅適用于國內煤炭的生產消費，也可擴大到進口煤炭領域。

 

壞政策的問題出在哪里？為何屢屢好心辦壞事？

 

任何政府都不會希望自己出臺的政策達不到預期的目標，更不想看到政策引發不良的市場反應，但實際上壞政策卻屢見不鮮。在我國能源領域，這樣的情況也很普遍。問題出在哪里？

 

從政策目標來看，壞政策與現有政策體系往往沒有協調配合，甚至互相矛盾。就能源系統的清潔低碳這個目標來講，首先，鑒于能源資源稟賦，我國將在較長時間內維持以煤炭為主的一次能源消費結構。考慮到這一現實條件，大力發展煤炭清潔低碳利用、碳捕捉、污染物處理等技術，是能源行業穩定發展的必然要求。但當前的能源政策，過于關注發展清潔能源這一目標，卻相對忽視了傳統能源的清潔化利用這一目標。承認市場配置資源的決定性作用，卻不放手讓市場在發展清潔能源和傳統能源的清潔利用兩者進行取舍。政策目標之間存在諸如此類的矛盾，難以產生合力。

 

其次，鑒于我國的人均資源占有量較低，充分且高效地利用國內外各種資源，是可持續發展的保障。一邊不斷高喊降低能源對外依存度，一邊卻直接將劣質煤棄若敝屣。這樣的做法顯然沒有平衡好資源高效節約利用、能源安全、環境保護等目標。對于其他國家的能源資源，只要綜合考慮經濟、環境等成本，進口的成本低于國內產品的成本，有什么理由要出政策加以限制呢？

 

改革開放以來，我國經濟的快速發展受益于自由貿易。限制國外煤炭進口，容易引發貿易保護主義糾紛，不利于營造自由貿易的國際經濟環境，容易阻礙整體經濟的發展。相反，進口低價煤炭，能夠增加國內煤炭供給，平抑煤價波動，降低國內用能成本。主管部門真正要處理的是，煤炭（不管是進口煤炭，還是國產煤炭）使用過程中的污染問題及碳排放問題。簡單地限制煤炭進口，同樣沒有平衡好充分利用國外資源、環境保護等目標。

 

從政策手段來看，在配套制度的約束下，政府有時候不得不采取相對低效的手段。以中美兩國的可再生能源補貼政策為例，可以發現配套制度對選擇政策手段的影響。美國對可再生能源發電的投資、生產采取稅收減免的形式進行補貼，我國則是從用電企業收取可再生能源附加，用于補貼可再生能源發電企業。從表面上看，美國是政府稅收的優惠，我國是不同企業之間的“交叉補貼”。但根源是兩國財政收支系統的差異。當前，我國政府仍處于通過集中資源加強社會管理的階段，財政壓力較大。根據國家統計局數據計算，“十二五”期間，我國財政收入年均增速為12.9%，財政支出年均增速為14.4%，而同期GDP年均增速為10.8%。為維持高速增長的財政支出，財政收入增速就很難下降。而我國現階段的財政收支增長形勢就決定了政府將盡量避免通過減稅的形式進行補貼。因此，我國政府采取了“交叉補貼”模式。在這種模式下，受補貼的企業大干快上，而征收可再生能源附加則面臨各種問題。這就導致了我國可再生能源行業補貼缺口不斷擴大、發展后期出現棄電問題并不斷惡化的局面。

 

 

 

 

以基礎制度為錨，驅散壞政策陰霾

 

我國能源行業的一大特點是政策繁多。這些政策的目標不盡相同，往往難以協調。在目標之間出現矛盾或沖突的時候，如何取舍決策，是對主管部門能力的考驗。而通過統領全局的基礎制度明確根本的目標，厘清目標層級，則是政策目標穩定性的重要保障。

 

當前，我國正在構建清潔低碳、安全高效的能源體系。排污權交易制度、碳交易制度等都是針對清潔低碳這一目標的基礎制度。但我國尚未以法律形式確立這些基礎制度的地位，而相應的試點工作雖有不錯的進展，但是整體推進較為緩慢。在權威的基礎制度缺失的情況下，各種壞政策粉墨登場，極大地浪費了行政資源，并在一定程度上損害了主管部門的權威。

 

至于政策手段，涉及財政體系等更大的系統，更需要發揮基礎制度的作用。我國經濟的市場化改革進程尚未完成，但正在朝著市場決定資源配置的方向邁進。加深對市場決定性作用的認識，并以此為原則指導政策的制定，能減少政策失誤。

 

我國能源行業存在較多的產業政策，而其中多半依靠財稅手段來落實。這些政策試圖直接改變市場價格，影響企業投資決策。在政策實施過程中，受限于財政系統的發展現狀，難以采取高效的補貼措施，產生了一系列問題。而實施后，扭曲的價格信號也將導致市場出現令人難以預料的后果。

 

綜上所述，落實基礎制度是防止壞政策繼續攪亂我國能源市場的根本措施。一方面，加快確立排污權交易、碳交易等基礎制度的法律地位，提高其權威性，防止其他政策的目標偏離根本目標。另一方面，發揮市場在資源配置中的決定性作用，降低產業政策對市場價格信號的干擾。唯有如此，雙管齊下，才能防止壞政策陰魂不散，從而保障能源市場的健康發展。