總理指示用PPP盤活存量基礎設施，“存量配電”迎來開放？

2017-07-10 09:31:24 電力法律觀察　　點擊量：評論 (0)

7月7日，國家發(fā)改委官網和官方公眾號發(fā)布了一則題目為《國家發(fā)展改革委積極推動運用PPP模式盤活存量資產形成良性投資循環(huán)》的消息，同時發(fā)布的還有國家發(fā)展改革委《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關

7月7日，國家發(fā)改委官網和官方公眾號發(fā)布了一則題目為《國家發(fā)展改革委積極推動運用PPP模式盤活存量資產形成良性投資循環(huán)》的消息，同時發(fā)布的還有國家發(fā)展改革委《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號）。

在這則消息中，觀茶君注意到對于《通知》出臺的背景，文中是這樣表述的：“為了貫徹落實李克強總理在7月5日國務院常務會議上關于要拿出更多優(yōu)質資產，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎設施和公用事業(yè)建設，實現良性循環(huán)的指示精神，針對當前我國已實施PPP項目中新建項目多、存量項目少的問題，……”

觀茶君覺得這段話信息量特別豐富：當前PPP項目中新建項目多、存量項目少的問題已引起國務院常務會議的關注，拿出更多優(yōu)質存量資產、通過政府和社會資本合作的模式（PPP模式）引入各類投資是李克強總理的指示！

這不能不令人聯想到萬眾矚目的配電網改革試點。發(fā)改委目前推出的106個配電改革試點，都屬“增量配電”，對于電網公司擁有產權的“存量配電”則尚未涉及。

其實，采用政府和社會資本合作的PPP模式，吸納社會資本特別是民間資本參與電力等基礎設施建設，是有中共中央、國務院、發(fā)改委等一系列文件做支撐的。比如下面三個：

第一個：中共中央文件

《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號），發(fā)布于2016年7月18日。作為中共中央的文件，觀茶君相信小伙伴都知道這個文件的分量，其級別無疑是最高的。《意見》明確提出：鼓勵政府和社會資本合作。加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫(yī)療、教育、城市公用事業(yè)等領域改革，規(guī)范并完善政府和社會資本合作、特許經營管理，鼓勵社會資本參與。加快推進基礎設施和公用事業(yè)等領域價格改革，完善市場決定價格機制。

第二個：國務院文件

《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）。這是國務院發(fā)布的專門鼓勵社會投資的意見，其針對性非常強。《意見》明確：鼓勵社會資本參與電網建設。積極吸引社會資本投資建設跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網完善工程和大中城市配電網工程。鼓勵社會資本投資建設分布式電源并網工程、儲能裝置和電動汽車充換電設施。

第三個：國家發(fā)改委文件

《國家發(fā)展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號），2016年8月10日發(fā)布。觀茶君特別提醒小伙伴的是：從題目就可以看出來，這是關于電力項目PPP模式最直接的文件依據！《通知》的目的就是落實前面所述的中共中央文件和國務院文件，明確提出：“鼓勵引導民間投資和外商投資”。“鼓勵和引導民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目”。“探索在PPP項目中發(fā)展混合所有制，組建國有資本、民營資本、外商資本共同參與的項目公司，發(fā)揮各自優(yōu)勢，推動項目順利實施。引導民間資本、外商資本參與PPP基金等，拓寬民間資本、外商資本參與PPP項目渠道。鼓勵不同類型的民營企業(yè)、外資企業(yè)，通過組建聯合體等方式共同參與PPP項目”。

在《通知》附件《傳統基礎設施領域推廣PPP模式重點項目》中，更是將“能源領域”中的“電力及新能源類”排在第一位！從中足見對電力的重視。該類別的范圍非常清晰，包括：“供電/城市配電網建設改造、農村電網改造升級、資產界面清晰的輸電項目、充電基礎設施建設運營、分布式能源發(fā)電項目、微電網建設改造、智能電網項目、儲能項目、光伏扶貧項目、水電站項目、熱電聯產、電能替代項目等”。

不過，觀茶君想提醒小伙伴們注意的是，雖然前述文件中已經隱含了用PPP模式引入社會資本參與存量電力設施建設的意思，但并沒有像現在所發(fā)的《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》一樣，非常明確地提出“盤活基礎設施存量資產”。

那么，觀茶君和小伙伴們的問題來了：

作為優(yōu)質的存量基礎設施，存量配電會開放嗎？今后的試點中會出現“存量配電改革試點”嗎？

電改非易事，且行且觀察。

附：

國家發(fā)展改革委積極推動運用PPP模式盤活存量資產形成良性投資循環(huán)

2017-07-07 國家發(fā)改委

為了貫徹落實李克強總理在7月5日國務院常務會議上關于要拿出更多優(yōu)質資產，通過政府與社會資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎設施和公用事業(yè)建設，實現良性循環(huán)的指示精神，針對當前我國已實施PPP項目中新建項目多、存量項目少的問題，在深入研究、廣泛征求意見基礎上，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），指導地方加快運用PPP模式、規(guī)范有序盤活基礎設施存量資產，形成投資良性循環(huán)。

《通知》提出，經過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優(yōu)質存量資產。積極推廣PPP模式，加大存量資產盤活力度、形成良性投資循環(huán)，有利于拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府債務負擔；有利于更好地吸引民間資本進入基礎設施領域；有利于吸引具有較強運營能力的社會資本，提高基礎設施項目運營效率；有利于推進國有企業(yè)混合所有制改革；有利于加快補齊基礎設施短板，推進供給側結構性改革。

《通知》從分類實施、規(guī)范管理、加強協同合作等方面，提出了具體工作要求。同時，要求各地推薦本地區(qū)3-5個運用PPP模式盤活基礎設施存量資產效果好的項目，國家發(fā)展改革委將組織專家評審，并遴選若干示范項目加以推廣，供各地方學習借鑒。

國家發(fā)展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知

發(fā)改投資〔2017〕1266號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市發(fā)展改革委，新疆生產建設兵團發(fā)展改革委：

按照黨中央、國務院工作部署，我委會同相關部門加快推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，取得了較好成效，在加強基礎設施建設、促進民間投資等方面發(fā)揮了積極作用。但是，已實施PPP項目中新建項目多、存量項目少，不利于盤活存量資產、提高基礎設施運營效率。根據《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）等文件精神，為更好運用PPP模式盤活基礎設施存量資產、形成良性投資循環(huán)，現就有關事項通知如下。

一、充分認識運用PPP模式盤活基礎設施存量資產的重要意義

改革開放以來，經過長期投資建設，我國在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎設施領域形成了大量優(yōu)質存量資產。積極推廣PPP模式，加大存量基礎設施盤活力度、形成良性投資循環(huán)，有利于拓寬基礎設施建設資金來源，減輕地方政府債務負擔；有利于化解民營企業(yè)融資能力不足問題，更好地吸引民間資本進入基礎設施領域，豐富民營企業(yè)投資方式；有利于吸引具有較強運營能力的社會資本，提高基礎設施項目運營效率，降低運營成本；有利于推進國有企業(yè)混合所有制改革，促進各種所有制經濟共同發(fā)展；有利于加快補齊基礎設施短板，推進供給側結構性改革。

二、分類實施，規(guī)范有序盤活基礎設施存量資產

各地要根據當地實際情況和項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎設施存量資產。要精心編制項目實施方案，做好項目聯審，提高決策水平。涉及新增投資建設的，應依法依規(guī)履行投資管理程序。項目決策后，應通過公開招標等競爭性方式公平擇優(yōu)選擇具有相應運營能力和管理經驗的社會資本方作為合作伙伴。項目運營期間，實施機構要加強績效評價，切實提升運營效率。

對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目，根據項目特點和具體情況，可通過轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、轉讓-擁有-運營（TOO）、委托運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。

對已經采取PPP模式且政府方在項目公司中占有股份的存量基礎設施項目，可通過股權轉讓等方式，將政府方持有的股權部分或全部轉讓給項目的社會資本方或其他投資人。

對在建的基礎設施項目，也可積極探索推進PPP模式，引入社會資本負責項目的投資、建設、運營和管理，減少項目前期推進困難等障礙，更好地吸引社會資本特別是民間資本進入。

運用PPP模式盤活基礎設施存量資產，要在符合國有資產管理等相關法律法規(guī)制度的前提下，解放思想、勇于創(chuàng)新，優(yōu)先推出邊界條件明確、商業(yè)模式清晰、現金流穩(wěn)定的優(yōu)質存量資產，提升社會資本參與的積極性。支持社會資本方創(chuàng)新運營管理模式，充分挖掘項目的商業(yè)價值，在確保公共利益的前提下，提高合理投資回報水平。

三、規(guī)范管理，實現投資良性循環(huán)

運用PPP模式盤活基礎設施存量資產回收的資金，除按規(guī)定用于必要的職工安置、債權債務處置等支出外，應主要用于新的基礎設施和公用事業(yè)建設，重點支持補短板項目，形成新的優(yōu)質資產。對再投資形成的新優(yōu)質資產，條件成熟時可再次運用PPP模式盤活，引入社會資本方參與運營和管理。由此實現以PPP模式盤活優(yōu)質存量資產，轉讓所得用于新建基礎設施和公用事業(yè)項目，通過再投資形成新優(yōu)質資產的良性循環(huán)。

運用PPP模式盤活基礎設施存量資產時，要規(guī)范與社會資本方的合作行為，嚴禁利用PPP模式違法違規(guī)變相舉債。

四、加強協同合作，保障基礎設施存量資產盤活工作順利實施

建立基礎設施存量資產盤活協同工作機制，強化組織領導和統籌協調。各地發(fā)展改革部門要按照政府統一部署和職責分工，主動與行業(yè)管理、國有資產管理、財稅、國土、環(huán)保、人力資源社會保障等部門加強銜接，形成合力，共同推進運用PPP模式盤活基礎設施存量資產工作。

在運用PPP模式盤活基礎設施存量資產時，要做好盡職調查、清產核資等前期工作，合理確定國有資產公允價值，既要防止國有資產流失，也要保障社會資本方合法權益。積極推動相關事業(yè)單位和國有企業(yè)改制工作，努力解決國有產權核實與界定、債權債務處理、人員分流安置等問題，保障基礎設施存量資產盤活工作順利開展。

對采用PPP模式盤活存量資產的基礎設施項目，支持通過資產證券化、發(fā)行PPP項目專項債券等方式開展市場化融資，提高資產流動性，拓寬資金來源，吸引更多社會資本以不同方式參與。

五、總結經驗，發(fā)揮示范項目的引領帶動作用

各省級發(fā)展改革委要對本地區(qū)運用PPP模式盤活基礎設施存量資產的工作情況進行全面梳理，及時總結經驗，改進完善相關制度，推進工作順利開展。要篩選出操作規(guī)范、成效明顯、經驗可復制可推廣的項目，加大宣傳力度，發(fā)揮示范作用。

請各省級發(fā)展改革委推薦本地區(qū)3－5個運用PPP模式盤活基礎設施存量資產效果好的項目，于2017年8月4日前報我委（相關要求詳見附件）。我委將從中遴選若干示范項目，組織推廣。

附件：1. 項目單行材料要求（略）

2. ___省（區(qū)、市）運用PPP模式盤活基礎設施存量資產示范項目申報表（略）

國家發(fā)展改革委

2017年7月3日