積極化解電改試點中的困難和矛盾
黨的十八大以來,習近平總書記分別闡述了改革的戰略思維、辯證思維、法治思維、系統思維、底線思維和創新思維,形成了推進全面深化改革的重要認識論和方法論。去年底國家發改委、國家能源局發布的《電力發展十三
黨的十八大以來,習近平總書記分別闡述了改革的戰略思維、辯證思維、法治思維、系統思維、底線思維和創新思維,形成了推進全面深化改革的重要認識論和方法論。去年底國家發改委、國家能源局發布的《電力發展“十三五”規劃(2016~2020年)》很好地體現了戰略思維、創新思維的應用,而法治思維、底線思維則與電力系統歷來強調的制度規則意識和安全管理意識密切相關,這里不作贅述和展開。本文僅探討應用系統思維和辯證思維來分析當前我國電力市場化改革試點進程中遇到的新情況、新變化,并提出需要協調處理好的幾個矛盾關系。
系統思維是指把事物作為一個具有內在有機結構的系統整體來觀察,是從系統和子系統、子系統和子系統、系統和環境的相互聯系、相互作用中綜合地考察認識對象的一種思維方法。辯證思維則是從事物內部受對立面統一規律支配的矛盾運動、變化及各個方面的相互聯系來進行考察事物,以便從本質上系統地、完整地認識對象,進而通過發揮人的主觀能動性來促進事物向有利于人們期望的方向發展。
電力系統是一個開放復雜的系統,也是國民經濟的重要組成部分。深入推進電力體制改革,必然牽動電力行業與國民經濟其他部門的關系變化,引發電力系統內部各子系統之間產生新的相互作用和相互影響方式。因此,應用系統思維和辯證思維,分析電力系統內外部組織結構及其關系、過程和演化的模式與邏輯,對積極促進電力系統市場化改革十分必要!
一、處理好中央政府與地方政府的利益關系
當前我國電力體制改革正與行政體制改革中的簡政放權和國民經濟供給側結構性改革相伴而行。一方面中央管電職能部門將火電、可再生能源審批權下放,實施“三放開、一獨立、三強化”的市場化改革,使地方政府擁有更大的電力投資審批權和新的資本投資、資產配置機遇;另一方面貫徹落實“三去、一降、一補”的供給側結構性改革任務,中央與地方政府都面臨如何與電力改革協同推進,處理好諸多需要統籌兼顧的現實性難題。
從目前電改試點的情況看,由于系統分析和整體推進存在不足,導致相關配套措施滯后。一些地方把“去產能”人為地扭曲成壓低“風電、太陽能”發電小時,不僅違反了現行的國家可再生能源政策,造成棄風、棄光的投資浪費,也不利于風電和太陽能的長遠發展;一些地方在試點過程中由于過快放開火電計劃電量,競價過程中出現0.14元/千瓦時的火電報價(原來火電標桿電價大都在0.3元/千瓦時以上),新能源增量部分也出現4分/每千瓦時等無序和過度競爭問題。
一些地方把“降成本”操作成單純的降電價,結果反而讓一些落后淘汰的產能得以繼續生產,而實際上由于高載能產業自身也存在產能過剩,結果不僅影響了電力行業的合理利潤,本地的經濟也未能得到有效的增長;同時一些地方還把審批權下放當成增加火電項目投資、增加地方GDP和財政收入的機會,依然增加火電項目投資,導致產能過剩更加突出,也使更大范圍內的跨省、跨區資源優化配置難以得到落實。
電力是資金技術密集型產業,更是國民經濟的重要基礎產業。電量電價是構成許多行業企業的重要成本要素,所以推進電力改革,必然涉及國民經濟運行的方方面面。如其審批權下放,導致一些地方政府基于自身的資源和利益進行“電源結構優化配置”和相關財稅利益調整,進而導致跨區、跨省資源配置及其利益協調難度加大,要求在風電資源區配套建設風電設備企業也容易造成重復建設。
由于本輪改革涉及的市場電量、電價調整央企占比較大,而電力用戶多為地方企業,因而中央與地方利益的調整實際上成為改革機制、規則和政策博弈的重要內容。從目前試點的情況看,由于市場交易規則由地方政府制訂,一些地方政府出于自己的利益考慮,在推進改革過程中不同程度上出臺有利于地方利益的規劃、規則和機制,諸如傾向性地維護地方發電企業利益,出現新增配電網都由地方企業投資、指定銷售用戶、無序放開央企占大頭的計劃電量、片面降低發電與輸配電價等情況。這些都給央企電網和發電企業的經營環境造成較大影響。又如去年遇到電力需求下降、遇煤價飛漲,交易電量電價下降幅度過大,導致央企火電板塊整體出現虧損,影響火電企業可持續發展的同時,也影響中央財稅收入。
電力改革中暴露出的中央與地方的利益調整關系,歸根結底離不開財政與稅收利益的協調,它和國家財稅體制改革有關。同時也涉及國資委國有資產保值增值和考核機制的設計與調整,以及央企內部對下屬企業的考核管理與調整問題。因此,要樹立全國一盤棋原則,統籌兼顧,做好全國電力規劃與各省電力規劃的有效銜接和剛性約束,在加強對各省交易規則審核的同時,注重有序放開計劃電量,不斷完善送出與受電省在調峰補償、交易品種設計和系統輔助服務等方面的市場機制。
調整和完善國有企業內部適應電力市場的考核與管理機制,進一步加強電力監管,避免由于地方政府的行政干預而導致市場分割,以充分發揮市場在跨省、跨區電力資源配置中的作用,促進和保障可再生能源的上網消納。進而為電力行業實現“四個革命”和全面落實“十三五”規劃目標打下堅實基礎。
二、處理好電力系統內部不同市場主體之間的利益關系
電力市場化改革不僅涉及不同市場主體的利益調整,同時還涉及整個電力系統內部的結構調整。如不同電源結構之間圍繞市場機制運行而發生發電量、上網電價、發電小時、參與輔助服務等交易方式與系統運行方式的變化。而電源與電網也圍繞電力規劃、電力調度、交易機構和市場邊界重新確定而產生新的利益關系模式。因此,需要結合我國電力發展的歷史沿革、不同地方資源稟賦和國家規劃與產業政策的導向,系統分析,做好配套機制、規則、制度的整體設計,才能有效地促進我國電力系統盡快地適應市場化的運營模式。
1.處理好清潔能源與火電之間的矛盾關系
當前我國推進電力市場建設面臨的突出矛盾是火電依然是主力電源,而清潔能源發展則是未來的戰略目標,同時系統調峰能力又普遍不足。僅就水火電關系來講,我們在水電大省調研得到的情況是:為了保證清潔能源水電上網,火電發電小時急劇下降,但在枯水期火電仍然是電力系統不可或缺的電源甚或是主力電源。因此,對豐水期水電替代火電發電,給予火電企業一定的政策保障或補貼,在鼓勵提高水火替代電量的同時,對納入電力電量平衡序列的火電機組實施“兩部制”電價是市場發育過程中的客觀需要。同時,在實施火電“兩部制”電價的基礎上,根據系統安全運行和電力電量平衡需要適當安排計劃電量,繼續保留“火火替代”、“水火替代”等發電權交易方式作為過渡機制也是十分必要的。
關于風電、太陽能發電參與電力市場,一方面大力發展清潔能源是國家產業政策的要求,需要一定的補貼以促其發展;另一方面,也必須考慮現實的調峰、消納與價格補貼費用的承受問題。目前,國家規定:棄風率超過20%、棄光率超過5%的省份,暫停安排新建風電、光伏發電項目;同時對不同區域的風電、太陽能發電小時做了最低的保障性收購,對超過保障小時的鼓勵參與市場競價。這為可再生能源發展和原來作為主力電源的火電確定了較好的利益平衡過渡機制。
電力是工業的先行,在我國電力工業建設發展過程中,因地制宜歷來是一個重要原則。也因此一些電源企業尤其是地方水電企業存在很多政策的歷史沿革和路徑依賴問題。比如自供區電量電價的特殊性問題,還有一些擔任灌溉和航運任務,具有公共服務職能的發電企業一直享受特殊的上網電價政策,一些在電力系統中扮演調峰和電壓支撐的電源也同樣如此。這些電價在計劃經濟體制內往往由電網企業收購支付,并分攤到系統內的整體用戶承擔。還有建設征地、移民安置補償標準、環保水保要求不同,大小水電企業、徑流式電站與有庫容電站等的水電成本不同,這些成本因素在電力市場化轉型過程中同樣是不能忽視的。
因此,循序漸進,考慮好政策的延續、補償資金的來源和企業過渡期間適度的承受能力是培育市場形成有序、有效競爭的重要內容。尤其在市場統一價格出清的模式中,應該充分考慮由于電源裝機大小煤耗不同、企業折舊計提時間不同、電源性質不同、國企考核因素調整等具體情況。如果純粹以價格優勢決定出清,而沒有系統考慮企業歷史的政策沿革和現實成本等實際情況,往往會出現休克療法,導致火電與可再生能源發展的沖突,引發市場的無序、無效競爭。
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責任編輯:電小二
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