過去的一年里，被合并重組緋聞淹沒的八家電力公司資產總額達到了5.9萬億元之巨，加上牽涉其中的煤炭企業和核電企業，電力企業的重組問題波及范圍之大、任務之艱巨、影響力之深遠，都可以說是前無古人。

下面，國際能源網記者梳理了中國電力企業改革的整體脈絡，并從不同角度對合并重組做出預測，歡迎業內人士一起探討指正。

一、從“集資辦電”到國家電力公司

從1970年到1987年，中國連續18年缺電，此時，國務院已經意識到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續。因此在1985年5月，國務院便頒布了《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》(下稱《集資辦電規定》)，標志著電力改革已經拉開帷幕。彼時，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴建、新建電廠;二是賣用電權，將這部分資金作為電力建設資金。1985年，集資辦電首先從華東地區開始，到1988年1月1日，集資辦電模式向全國推開，當時的三峽、二灘水電站建設都利用了這筆資金。

與此同時，1985到1988年間，中國相繼成立了華能國際電力開發公司和國家能源投資公司。全國各省、自治區、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司，如遼寧能源投資總公司、皖能投資公司、申能電力投資公司(申能集團公司)等。

1988年，水電部被撤銷，成立了能源部，并建立中國電力企業聯合會。1993年1月，經國務院同意，能源部將電力聯合公司改組為電力集團公司，組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團。同一時期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業也發展起來，針對供電不足的狀況，中央決定允許讓高耗能企業建自備電廠，自發自用。

大量的投資涌入電力領域，包括地方政府、民資、外資等，電源建設發展一日千里。但到了90年代后期，電力開始供過于求。實際上，到2002年廠網分開時，地方所有的發電容量已占據全國發電裝機總容量的50%以上。

為了進一步推動電力企業建立現代企業制度，建立新的企業機制，充分調動各方面辦電的積極性，更好地執行多家辦電、多渠道籌資辦電的方針，加快電力工業的發展，更好地發揮電力工業在國民經濟中的先行作用。在1996年底，國務院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。

彼時有分析認為 ，國家電力公司的組建，將更充分地利用能源資源，滿足國民經濟與社會發展對電力的需求。一直到廠網分開之前，國家電力公司都作為國家授權的投資主體及資產經營主體，經營跨區送電和國家電網的統一管理。

但很快，新的矛盾又出現了。

到1998年7月，二灘水電站一期建設完工，第一臺機組開始發電。1998年8月，在國家電力公司的主持協調下，二灘公司與四川省電力公司、重慶市電力公司重新簽訂了《電力電量購銷合同》。

根據該合同，二灘電站在1998-2000年間的合同上網電量分別為9.8億、66.3億、93.1億千瓦時。但其后，二灘在1998年和1999年二灘的實際上網電量僅為7.5億千瓦時和49.84千瓦時，棄水電量分別達15.6億千瓦時和81.16億千瓦時。投產兩年，二灘累計虧損已達12.5億元。

時任國家領導人表示：“現在一邊用煤發電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做?”時任國家計委主任解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網瓶頸的問題，也有電力體制上的原因。當時，西部地區電力負荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網互為獨立，都愿意先用本省的電。

以此為導火索，2000年，中央開會討論“十五”計劃后，在“二灘水電站有關情況”上有了這樣的批示：“造成如此大的浪費，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實體的現狀，實行跨區域設公司，廠網分開，競價上網，多發水電，限制火電，關停小電廠，這樣每年可能節約發電成本以百億元計。”

由此，針對國家電力公司的電力體制改革緩緩拉開了序幕。

二、拆分國家電力公司

實際上，從1997年1月開始，到2002年2月，在其存在的5年時間里，國家電力公司成為了電力改革領域的主角，在這一時期，電力改革主要分為三個階段。

第一階段是國電公司與電力部雙軌運行時期。1996年12月，國務院《關于組建國電公司的通知》(48號文)發布，決定組建國電公司。該通知規定：國電公司由國務院出資設立，采取國有獨資的形式，是國務院界定的國有資產出資者和國務院授權的投資主體及資產經營主體，是經營跨區送電的經濟實體和統一管理國網的企業法人，按企業集團模式經營管理。

1997年1月國電公司正式成立，實行與電力部雙軌運行的制度。與其他部委的改革不同，由于電力部掌握著下面電力集團的產權，因而就能夠順理成章地過渡到電力公司。當時除了五大電力集團外，還有一些獨立的省公司，與電力部有產權關系的是福建、云南、貴州、廣西、四川等五省區;與之沒有產權關系的有四家，包括廣東、海南、西藏和內蒙古中西部。在最后的國電公司重組廠網分開時，廣東、海南劃歸南方電網，西藏由國網代管，內蒙古中西部仍然獨立。

第二階段，撤銷電力部，國電公司單軌運行。在1998年新一屆政府成立后進行的機構改革過程中，電力部被撤銷。國電公司在國家經貿委的領導下，開始了新一輪的公司化改制和電力工業市場化改革。

1998年10月，國電公司頒布《國電公司系統公司制改組實施方案》，確定了“政企分開、省為實體”和“廠網分開”的主要改革思路，并確定了實施的四個具體步驟。第一步，1997—1998年，成立國電公司，撤銷電力部，政企分開;第二步，1998—2000年，國電公司制改組，實體化，“廠網分開”，進行競價上網試點;第三步，2001-2010年，全國聯網并全面推開，“廠網分開、競價上網”，形成電力市場;第四步，2010年后，配電和售電放開，最終形成國家輸電網公司。

1998年12月，國務院辦公廳轉發《關于深化電力工業體制改革有關問題的意見》(146號文)，“廠網分開、競價上網”開始在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江省推行;同時，建立省級電力公司的工作全面鋪開，東北三省率先成立省級公司。

第三階段，國電公司被取消式拆分階段。2000年10月17日，國務院辦公廳印發《關于電力工業體制改革有關問題的通知》(69號文)，對1998年12月國家經貿委《關于深化電力工業體制改革有關問題的意見》(146號文)進行了一定調整，明確提出電力體制改革工作“由國家計委牽頭，會同國家經貿委等有關部門和單位，組成電力體制改革協調領導小組負責”。原本由國電公司提出的“廠網分開、競價上網”試點工作不再擴大范圍，除原有的企業公司化改制以外，國電公司省市一級的體制改革工作都宣告暫停。

2002年2月10日，國務院頒布了《電力體制改革方案》(5號文)，國電公司被重組為一個國網公司和華北、東北、西北、華東、華中五個具有獨立法人地位的大區電網子公司，五大區網公司不再在國家計劃單列。同時，國網公司用云、貴、桂三省電網資產參股以廣東電力公司為主的南方電網公司，由此形成了“2+5”模式下的中國電網格局。

與此同時，國電公司還拆分出5家發電集團和4家輔業集團，至此，5號文背景下的中國電力體制改革方案最終確定。按照國務院統一部署，國網公司、南方電網公司和各發電集團公司于2002年12月掛牌并正式運轉。

1997年成立的國電公司在經歷五年運轉之后，最終退出了歷史舞臺。

這輪改革實際上是將發電側和設計施工企業推向了市場，引入了競爭機制，這在電力短缺的年代，不僅必要，而且效果異常顯著——在過去14年多的時間內，中國從電力嚴重短缺，一躍成為世界第一發電裝機大國。

2002年廠網分開時，中國當時的電力總裝機約3.5億千瓦，而截至2016年年底，我國裝機總量已經達到16.5億千瓦，14年時間裝機規模增長了4.7倍，取得的成就有目共睹，這在國際電力發展史上也絕無僅有。

三、迫在眉睫的新電改

2002年，拆分國家電力公司、“廠網分開”之后，主管部門決定開始電價改革試點，探索建立區域電力市場。2003年6月，剛成立的國家電監會，開始在東北電網和華東電網試點建設區域電力市場，實行競價上網。

經過一年的籌備，2004年1月15日，東北區域電力市場在沈陽東北電網公司模擬運行。此輪電價改革的設計，分為部分電量競價和全電量競價兩種思路，因為擔心全部競價之后，電廠投資驟降，東北實行兩步制，華東區域電力市場實行單一制。

東北“兩步制”執行之后，火電的建設成本不斷飆升，銷售電價卻無法傳導出去，電企出現虧損，被迫中途暫停。再次啟動時，東北電網北部發電高價上網，南部用電低價銷售，以致東北電網公司16天虧損了32億人民幣。于是，到了2006年5月，東北區域電力市場就“進入了學習總結階段”。分析認為，在當時東北區域電力市場單一購買的競價市場條件下，上網電價和銷售電價不能聯動才是試點失敗的主要原因。

即便華東電力市場的試點比東北市場做了更精細的設計，但在電力供不應求的大背景下，也沒有實際交易。真正落地的是內蒙古多邊電力交易市場。經濟危機后的2009年，內蒙古電力供遠大于求，當地政府開始推動電力多邊交易市場試點。但后來因為各種原因，多邊市場也被叫停。

此后，電改進入了十年的沉默期，直到2015年電改9號文件的公布。

另一方面，拆分國家電力公司帶來了相對充分的競爭和無序的野蠻擴張，讓事情走向了另一個極端——發電裝機的嚴重過剩。尤其是最近幾年，隨著經濟增速的放緩，全社會用電量增速回落，而發電側的跑馬圈地卻沒有因此停歇，每年超過1億千瓦的新增裝機，讓中國發電過剩時代迅速到來。尤其是火電裝機大幅增加，導致設備利用小時快速下降，2016年，中國火電設備利用小時數僅為4165小時，創下52年來新低。

從2016年的數據來看，五大電力在營業收入方面，除國電電力上漲2.95%外，其余四家均較上年同期有所減少，除去非電業務影響后，其營收降幅在6.67%到11.71%不等;從發電量上看，四家營收降低的公司2016年發電量變化幅度不大，僅在-2.1%到1.6%之間。

因此，在2016年7月，國務院對外公布了《關于推動中央企業結構調整與重組的指導意見》，規定石油天然氣主干管網、電網等實行國有獨資或絕對控股，同時明確表示推進電力行業并購重組，這有望揭開能源領域企業重組大幕。

四、隱約可見的改革重組大潮

事實上，電力企業的合并重組一直都在進行中。2002年電力體制改革后成立的4家輔業公司，即中國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設集團公司、中國葛洲壩集團公司，早已在2011年與多家設計院一起重組成了兩家綜合服務公司：中國電建和中國能建。而作為五大發電之一的中電投集團，也在2015年與國家核電技術公司進行了重組合并。

2017年兩會，發改委副主任寧吉喆指出，煤電今年采取多種方式去產能，包括淘汰、重組、改造等方式。國資委相關領導表示，堅持以“成熟一戶、重組一戶”的原則推動央企重組，聚焦重點領域搞重組，加快推進煤電行業重組整合，推動解決產能過剩。

行業認為五大國有電力集團的合并，將有利于提高其在國際市場的競爭力，有助于降低相關大型國企之間的惡性競爭，降低其內耗影響。如果確有合并，可以有效減少五大發電集團近年來的重復建設和無效投資，成為巨無霸型的電力集團，為走出去戰略服務，和國際一流電力集團相抗衡。

歸結目前各種電企合并重組的消息，總共存在三種推測：一，電企橫向兼并重組;二，煤炭企業與發電企業的縱向重組;三，跨行業重組。從面上來看，這三種重組方案各有其特點，都存在著一定的合理性與不足之處。

方案一：五大發電之間橫向兼并重組。從五大發電集團自身看，經歷十幾年的大干快上，五大發電做大做強的同時面臨產能過剩、重復建設、惡性競爭、缺乏統一規劃的窘境，通過重組整合有利于優化資源、改善競爭格局，提高行業集中度。這種方式的重組可以參考南北車合并、寶鋼武鋼合并。

不足的是這種重組方式其實沿襲了最初國資委“五進三”的思想，能適當提高行業集中度，但并不能有效解決發電企業無序競爭、電力產能過剩問題，而且合并企業難以短時間內進行很好地融合。更為關鍵的是，這種重組方式也不能從根本上化解煤電矛盾，對于發電集團轉型升級、提升核心競爭力，單純的“五變三”重組意義不大。

方案二：煤炭企業與發電企業的縱向重組。其中，中國神華和大唐發電合并的傳聞由來已久，業務上的重合度、國企改革的大風向都給兩家公司的合并增加了可能。電力產業鏈上的緊密相鄰的兩個相關行業——火電和煤炭行業之間供需矛盾仍是制約中國社會發展的問題之一，而在煤炭價格下行期間，火電企業受制于電網也并未將煤炭價格的降幅完全轉嫁到終端消費者的消費電價上。重提煤電一體化，或許能夠扭轉煤炭行業當前的低迷現狀，并為電力體制改革的推進提供助力。

另外，今年3月，中國神華在市場沒有預期的情況下豪氣分紅，總額達590.72億元，有分析認為，神華巨額分紅或許是為煤炭企業兼并重組提供資金;而且，國企管理層關鍵崗位人員的調動歷來被認為是改革的先行指標。巨額分紅之后，母公司神華集團在短時間內出現重要人士變動。3月28日，原神華集團公司董事長、黨組書記張玉卓調任天津市委常委、濱海新區區委書記。頻繁的人事調整，再次讓這種重組預期升溫。

方案三：跨行業重組或合并其他電力央企，實現規模擴張和價值互補。參考中電投和國家核電的重組模式，將目前主要火電企業和核電企業，通過合并，重組為3家。重組的一個選項是：將神華、中廣核和大唐合并為一家公司;將華電、國電和中核合并為一家公司;將華能和國電投合并為一家公司。

目前這種重組方式的呼聲最為高漲。可以肯定，這種核電和火電整合在一起的模式，將有利于基礎負荷的結構變化。核電的投資回報率好，核電的原材料、價格、成本都非常穩定，對于火電企業來說，核電是優質資產。業內認為，從收入和盈利的角度來看，合并對核電企業的好處并不明顯，但是從長遠來看，核電在沿海發展一定會有上限，今后一定會發展內陸核電，而火電企業在當地有較豐富的資源。

回顧近40年的電力體制改革歷程，我們會發現：企業合并重組并不是企業資產的簡單疊加，而是通過資源的重新配置產生提高效率的效果，可以預見，這一原則將伴隨著電力體制改革的始終。

事實上，無論哪種形式的重組，重組都只是第一步，除了資本融合，資源融合，還包括戰略融合、管理融合、文化融合。尤其是跨行業重組，要實現“書同文、車同軌”，重組后的融合才是更大難題。