有序放開用電計劃是電改關鍵性保障

2017-04-19 15:58:02 中國能源報作者:林伯強　點擊量：評論 (0)

《關于有序放開發用電計劃的通知》(下稱《通知》)是中國電力改革的關鍵性文件。中國用電計劃是使生產發展速度與電力供應能力相適應的主要手段之一，也是能源管理的重要組成部分。長期以來，用電計劃一直是政府管

《關于有序放開發用電計劃的通知》(下稱《通知》)是中國電力改革的關鍵性文件。中國用電計劃是使生產發展速度與電力供應能力相適應的主要手段之一，也是能源管理的重要組成部分。長期以來，用電計劃一直是政府管理電力的基本手段。電力市場改革目標是最終全部放開上網電價和銷售電價，因此需不斷擴大參與直接交易的電量規模。但由于電力的特殊性，改革需要有序進行，做到風險可控。

對于中國電力市場改革而言，最關鍵的兩個市場基本要素是電量和電價。由于歷史原因，電力市場的關鍵要素掌握在政府手里，如上網電價、終端電價、計劃電量。有序放開計劃電量，除可增加電力交易的活躍度，在制度上約定“有序放開”計劃電量，也是電力市場改革的關鍵保障。在電力改革過程中，政府如何“有序放開”計劃電量，以及政府對電價市場化的容許度和約束，都是關鍵性問題。為確保改革順利進行，政府需要對電力改革的一些根本性問題進行系統性的制度約束，如“有序放開”交易電量的具體比例和時間表，市場電價波動極限和容忍度。

首先，目前電力改革主要由地方政府牽頭推進，其可能更傾向從地方自身利益、本地供需情況出發，希望把較低的電價轉移到當地實體經濟當中去。目前發電企業中40%多是央企，對地方而言，電力降價的好處顯而易見，可以使利益從中央往地方流動。在電力供應過剩，電價下降的情況下，地方政府可能認為市場電力交易量越大越好。不過一旦電力供給緊張，或者煤價再大幅度上漲，地方政府是否還會積極支持電力市場改革，會不會倒過來為市場化改革設置各種各樣的障礙?因此，需要由中央進行有效的頂層設計，通知就是以政策約束保障電力市場的可持續性，提高穩定積極的改革預期。

其次，《通知》提出逐年減少既有燃煤發電企業計劃電量，2017年計劃電量不高于上年火電計劃小時的80%，屬于節能環保機組及自行簽訂發購電協議(合同)超出上年火電計劃利用小時數50%的企業，比例可適當上調，但也不超過85%。在目前電力供應過剩、煤電機組平均利用小時數逐年消減、去年煤價成本增長接近60%的情況下，2017年的電量放開意味著發電企業的利潤將進一步縮水，如果今年煤價不降，燃煤電廠大幅度虧損在所難免。在中國，如何兼顧燃煤電廠的盈利，也是電力市場可持續的另一個重要方面。長期以來，中國煤電上下游形成的尖銳矛盾基本上可歸因為價格機制問題，目前以年度為周期的煤電聯動機制，缺乏敏感性和透明度。若煤電聯動機制能夠進一步完善，放開用電計劃的改革力度應該還能繼續加大。

但是《通知》對于2017年以后的放開電量進度表述則較為模糊，缺少量化指標。只是提出了配合用電量放開進展逐年減少上年度計劃利用小時數，這將留下較大的回旋余地，可能會減弱市場改革的積極性。因此，需要通過一個敏感和透明的煤電聯動機制，來保障能夠“有序放開”計劃電量。

第三，新核準的煤電機組原則上不再安排發電計劃，不再執行終端定價，投產后納入市場化交易和由市場形成價格，因此新投產的煤電機組將承受更多的經營壓力。相較于目前直接要求停建、緩建的行政命令，這一規定通過市場化的手段抑制燃煤電廠的投資積極性，同時也讓各方對電力市場化進程和電力體制改革形成好的預期。

電力體制改革是為了提高效率。當電力需求增長很快的時候，滿足電力需求增長是首要任務，效率是次要的。中國經濟發展的新常態導致電力需求增長放緩，電力供應相關行業(煤炭和電力)產能大幅度過剩。而一旦電力需求放緩成為常態，將凸顯提高效率的重要性，而提高效率除了技術進步，還需要電力市場化改革。

對于中國來說，電力改革的好時機應該有兩個特征：一是電力需求增長比較慢，電力供需寬松;二是電力價格下行或穩定。盡管有改革共識，但是順利推進是有條件的，主要障礙之一是電價價格上漲對社會經濟的影響和公眾的接受程度。近年來電力供需狀況和供應格局產生的變化十分有利于電力改革，但是由于電力需求變動的周期性，以及中國人均電力消費還將持續增長，這個時間窗口難以持續很長，因此現階段電力改革的時機不能錯過。

對政府而言，推進電改爭議之處為改革的迫切性(改革的程度和速度)，對改革時機和改革成果的把握，以及改革的執行力。電力改革的基本原則是改變政府以往參與電力運行的方式，從直接定價和計劃電量參與，改變為通過財稅和補貼影響價格，以滿足社會發展目標，通過電力改革和機制設計來實現公平和效率的平衡。基于這個原則，現階段電力市場改革的核心是建立合理、透明的電力交易機制和價格機制，輔之以公平、有效的能源補貼設計和嚴格的成本監管。“有序放開”計劃電量是改革的關鍵性環節。

(作者系廈門大學中國能源政策研究院院長)