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電改從“一刀切”到增量試點(diǎn) 什么是恰當(dāng)?shù)姆椒ㄕ摚?/h1>
2016-12-14 12:08:33 能源評(píng)論 　 點(diǎn)擊量： 評(píng)論 (0)
2015年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文）發(fā)布。11月底，《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》等6大電力體制改革配套文件千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。從5號(hào)文（2002年電力體制改
2015年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文）發(fā)布。11月底，《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》等6大電力體制改革配套文件千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。
 
從5號(hào)文（2002年電力體制改革中提方案）到9號(hào)文及相關(guān)配套文件，電力體制改革方向確實(shí)出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變，放棄以輸配分離為代表的結(jié)構(gòu)分拆路線帶來(lái)了更多的改革選項(xiàng)。輸配電價(jià)改革開(kāi)始打破電網(wǎng)企業(yè)原有的營(yíng)利模式；電力市場(chǎng)建設(shè)開(kāi)始關(guān)注市場(chǎng)模式的選擇和市場(chǎng)體系的構(gòu)建；交易機(jī)構(gòu)則探索市場(chǎng)化交易的組織形式；計(jì)劃電量制度開(kāi)始破冰；售電側(cè)改革開(kāi)始深入。凡此種種，都體現(xiàn)出隨著時(shí)期的不同，電力體制改革方法論在發(fā)生變化。但是，無(wú)論選擇何種方式，20年來(lái)電力體制改革的推進(jìn)，對(duì)于電力企業(yè)的生產(chǎn)率的提升具有重要意義。
 
從“一刀切”到增量試點(diǎn)
 
改革，從來(lái)是人類歷史上面臨的大問(wèn)題。這兩個(gè)看似簡(jiǎn)單的字卻事關(guān)行業(yè)的脫胎換骨與國(guó)家的浴火重生，這條路上從來(lái)是大智慧者行大智慧事，稍有不慎就會(huì)落個(gè)改革者身死名滅與社會(huì)動(dòng)蕩不安的結(jié)局。而改革的邏輯，無(wú)非兩種，一是“一刀切”的方式，通過(guò)行政手段徹底改變現(xiàn)狀；二是通過(guò)增量試點(diǎn)的方式，進(jìn)行漸進(jìn)式改革，逐步實(shí)現(xiàn)改革的目的。
 
電力行業(yè)是基礎(chǔ)性行業(yè)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要的支撐作用，但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電力行業(yè)一直處于國(guó)家行政壟斷經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，造成行業(yè)效率低下。自上世紀(jì)90年代末期至今20年，我國(guó)電力行業(yè)經(jīng)歷了前所未有的改革，主要初衷是打破行業(yè)壟斷，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。而從改革的方法論上，也經(jīng)歷了從“一刀切”到“增量試點(diǎn)”的變化。其中，2002年出臺(tái)的5號(hào)文，就是以“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為主要內(nèi)容，將原國(guó)家電力公司的發(fā)電資產(chǎn)重組為五大發(fā)電公司，供電資產(chǎn)分別組建成國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。而2015年出臺(tái)的9號(hào)文則明確了電力體制改革的基本思路和方向，設(shè)計(jì)了“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”的改革路徑，確立了28項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)全面深化電力體制改革做出了總體部署，強(qiáng)調(diào)立足整體謀劃，著眼關(guān)聯(lián)耦合，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)，注重分類指導(dǎo)。以電力市場(chǎng)建設(shè)為例，按照《關(guān)于電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），將選擇具備條件的地區(qū)開(kāi)展電力市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，用2～3年的時(shí)間建成包括中長(zhǎng)期和現(xiàn)貨交易的電力批發(fā)市場(chǎng)，并在此基礎(chǔ)上，視情況豐富交易品種、擴(kuò)大市場(chǎng)試點(diǎn)范圍。而對(duì)于非試點(diǎn)地區(qū)，則按照《意見(jiàn)》開(kāi)展市場(chǎng)化交易。試點(diǎn)地區(qū)可根據(jù)本地實(shí)際情況，另行制定有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃的路徑；零售市場(chǎng)則按照《意見(jiàn)》開(kāi)展市場(chǎng)化交易。
 
就電力體制改革看，各方達(dá)成共識(shí)的是市場(chǎng)化的改革方向，可什么是市場(chǎng)化改革？如何進(jìn)行市場(chǎng)化改革？所謂的市場(chǎng)化改革如何與中國(guó)的實(shí)際相結(jié)合？以眼下最熱的售電側(cè)放開(kāi)為例，目前來(lái)看，最積極的莫過(guò)于發(fā)電企業(yè)，而這類企業(yè)之所以愿意進(jìn)入，并非因其有競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力，而在于其能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)售一體化，從而既可以提高發(fā)電效率，又能固化市場(chǎng)份額。但是，發(fā)售的一體化在帶來(lái)局部的、個(gè)別市場(chǎng)主體的收益時(shí)，卻未必能夠提升系統(tǒng)的資源配置效率和社會(huì)福利。實(shí)際上，目前普遍所理解的售電側(cè)放開(kāi)更像是一種簡(jiǎn)單的利益再調(diào)整。原來(lái)由電網(wǎng)企業(yè)壟斷的終端用戶放開(kāi)一些，大家誰(shuí)有能力誰(shuí)上，看似公平，卻不過(guò)是轉(zhuǎn)換了原有收益—成本的負(fù)擔(dān)格局的轉(zhuǎn)換，這種得益格局的再調(diào)整從整個(gè)電力市場(chǎng)的效率和社會(huì)福利角度而言，恐怕難說(shuō)是積極的改進(jìn)。
 
由此可見(jiàn)，電力體制改革必須重視方法論，從實(shí)際出發(fā)解決問(wèn)題，決不能像社會(huì)上的輿論，采取對(duì)電網(wǎng)公司“一拆了之”的“短平快”改革傾向，可當(dāng)人們真的依循該思路分拆后，卻發(fā)現(xiàn)壟斷的魅影依舊揮之不去。
 
電改促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)率提升
 
縱觀我國(guó)電改20年，值得肯定的一點(diǎn)是在“打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)”的宗旨下，我國(guó)電力企業(yè)的生產(chǎn)率得到了提升。一方面，電力體制改革縮小了電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率的區(qū)域化差異，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)電網(wǎng)整體生產(chǎn)率提升具有一定的作用。盡管全國(guó)多個(gè)省區(qū)電力生產(chǎn)率均有顯著增長(zhǎng)，但區(qū)域間差距仍然存在，主要體現(xiàn)在無(wú)論是電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率的水平值還是增長(zhǎng)率，東部均具有絕對(duì)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，中西部電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率與東部地區(qū)都有較大差距。而隨著電力體制改革的推進(jìn)，中西部地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率得到大幅提升，主要表現(xiàn)為，合理增設(shè)中西部電力設(shè)備，降低電網(wǎng)企業(yè)管理成本；增進(jìn)與東部的電力技術(shù)交流合作，促進(jìn)并發(fā)揮技術(shù)外溢效應(yīng)；向中西部輸送經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)人才以發(fā)揮更實(shí)質(zhì)性的“幫扶”作用。
 
另一方面，全面深化電力體制改革，促使全國(guó)多個(gè)省區(qū)的電力生產(chǎn)率普遍性提升。未來(lái)進(jìn)一步提升電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率，要在9號(hào)文的指導(dǎo)思想下，做到以下兩點(diǎn)：一是堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，允許不同所有制企業(yè)進(jìn)入。允許非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，有利于建立一個(gè)多種所有制并存的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)，且倒逼電力國(guó)企實(shí)行改革。二是在零售側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)因素，減少售電中介，做到直接到戶，改善對(duì)居民的售電“到戶服務(wù)”（抄表到戶、核算到戶、收費(fèi)到戶、服務(wù)到戶），讓居民使用較低電價(jià)、享受較好電力服務(wù)。
 
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）
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