回顧我國電力70年發展之路，大致可分為四個階段。其中，前兩個階段為供需從短缺向基本平衡過渡，資源配置機制從計劃向市場過渡；后兩個階段為供需從基本平衡向供需寬松轉變，資源配置機制走向市場化。

 

（來源：微信公眾號“中國電力企業管理” ID：zgdlqygl 作者：薛 靜）

 

第一階段，從1949年新中國成立到1978年改革開放，30年來我國電力長期處于緊缺階段。這一階段電力供需的特點可概括為：計劃平衡下的短缺。

 

雖然與歐美國家幾乎同時起步，但新中國成立前，我國電力工業發展緩慢。1949年，我國電網最高電壓等級為220千伏，全國發電裝機容量185萬千瓦，年發電量43億千瓦時，在全球分別排名第21和第25位，人均年用電量僅不到8千瓦時。

 

從新中國成立到實行改革開放的前30年，我國電力工業艱苦創業并初步建成較完備的電力工業生產與設備制造體系。1978年底，我國發電裝機容量5712萬千瓦，全年發電量2565億千瓦時，分別位列世界第八和第七位，但人均裝機容量僅為0.06千瓦，年人均發電量和用電量分別為268和247千瓦時，大大低于世界平均水平。從結構來看，1978年底電力裝機火電、水電占比分別為69.7%、30.3%，全年發電量火電、水電占比分別為82.6%、17.4%。當時，水電站基本都是徑流式、中小型規模；燃煤發電大多是單機20萬千瓦以下煤耗高、效率低、污染重的小機組，其中許多還是煤耗特別高的超期服役機組，全國火電機組供電煤耗471克/千瓦時；電網最高電壓等級330千伏，主要以相對孤立的省級電網、城市電網為主，省際之間聯系很少，并且很多地區沒有電網覆蓋，落后于世界電網發展進程。

 

這一階段，電力供應短缺是制約國民經濟發展的主要瓶頸，在嚴格的國民經濟計劃平衡下，1978年全國發電裝機缺口依然在1000萬千瓦左右，相當于當時裝機容量20%，企業用電“停三開四”甚至“停四開三”。受高度集中的傳統計劃經濟體制影響，1952年全國主要電力企業從地方政府上劃中央政府管理，電力工業長期實行“國家所有、中央統管、政企合一、廠網一家”，電力供應和需求均處于嚴格的政府計劃管控之下。這一時期，作為連接電力供需的電價，與計劃經濟體制相適應，1949~1951年國民經濟恢復時期由省級政府負責電價管理，從1952年國家上劃電力企業資產到中央政府，電價政策開始由中央政府統一制定。1965年，國家頒發《電、熱價格》，全國基本實現了統一的目錄銷售電價。期間，為促進電力節約，1953年國家開始實行功率因數調整電費考核和分電壓等級差價制度，并在大工業用戶中開始推廣兩部制電價。為支持重工業發展，國家對大工業電價分類下的部分重化工業用電實行行業優待電價，逐步形成了高耗能工業電價偏低、其他行業對高耗能工業用電的價格交叉補貼局面。

 

第二階段，從1978年改革開放到1998年前后，電力短缺問題得到階段性初步化解，20年間我國電力供應實現了從“緊缺到初級溫飽的水平，這一階段電力供需的特點可概括為：創新實施投資改革、加快建設供應能力，實現電力供需階段性緩解。

 

1978年改革開放使中國的面貌煥然一新，也使我國電力工業面貌煥然一新。“六五”“七五”“八五”“九五”期間，全國發電裝機容量年均增速分別達到5.7%、9.6%、9.5%、8%，發電量年均增速分別達到6.4%、8.6%、10.1%、6.3%。從“九五”第一年即1996年開始，我國電力供需緊張形勢有所緩解，到1998年底，經過改革開放以來20年的快速發展，我國發電裝機容量達到2.77億千瓦，年發電量11577億千瓦時，雙雙躍居世界第二位，初步滿足了當時經濟對電力的需求。從發電結構和效率看，1983年、1986年、1991年我國先后實現光伏電站、并網風電、核電零的突破；1998年底電力裝機火電、水電、核電占比分別為75.7%、23.5%、0.8%，全年發電量火電、水電、核電占比分別為81.1%、17.6%、1.2%；1998年全國火電機組供電煤耗下降到404克/千瓦時。電網方面，最高電壓等級達到500千伏，六大區域電網基本形成，跨區聯網拉開大幕，我國進入超高壓大電網時代。

 

在這一階段，1981年黨的十一屆六中全會指出，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。這個主要矛盾，決定了我們的根本任務是集中力量發展社會生產力。電力生產力的發展在改革開放大環境下，首先從改變國家獨家辦電體制即電力投融資體制入手，著力解決資金不足和投資激勵不足問題，調動全國上下內外、四面八方辦電積極性。1980年電力行業率先實行“撥改貸”，此后又推出集資辦電（1981年試點，1985年推廣）、發行電力建設債券（1987年）、在全國范圍開征電力建設資金（1988年）等解決電力建設資金短缺問題的政策。1984年我國第一個利用世界銀行貸款的工程——云南魯布革水電站開工建設，1987年第一座中外合作的電廠——廣東沙角電廠B廠首臺機組投產，1994年批準電力企業到海外上市籌集資金，電力工業利用外資規模不斷擴大。此階段最具標志性的政策，是1985年國務院批轉國家經委、國家計委、水利電力部、國家物價局制定的《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》，決定把國家統一建設電力和統一電價的辦法，改為鼓勵地方、部門和企業投資建設電廠，并對部分電力實行多種電價的辦法。

 

這一時期，以集資辦電為主要內容的電力投融資體制改革取得巨大成功之后，電力市場化改革被提上議事日程。1987年，全國電力體制改革座談會提出“政企分開、省為實體、聯合電網、統一調度、集資辦電”和“因地因網制宜”的電力改革與發展方針。1997年，國家電力公司正式成立，與電力部并軌運行；1998年，九屆全國人大一次會議批準《國務院機構改革方案》，決定撤銷電力工業部，實行政企分開，將電力工業部的電力行政管理職能移交國家經貿委，行業管理職能移交中國電力企業聯合會，國家電力公司開始獨立運作，至此電力工業比較徹底地實現了在中央層面的政企分開。同時，隨著電力供需基本平衡甚至略有富余，1998年下半年，國家又先后啟動農電“兩改一同價”（改造農村電網、改革農電管理體制、實現城鄉同網同價）和“廠網分開、競價上網”試點工作，拉開了電力市場化改革的序幕。

 

第三階段，從1998年前后電力短缺問題得到初步的、階段性化解，到2015年前后電力產能出現相對富余，我國電力從初級溫飽到相對富裕水平，成長為電力大國。這一階段電力供需的特點可概括為：發電市場化改革推動電力供需由基本平衡轉向寬松。

 

事實證明，1998年前后我國實現的電力供需基本平衡是初級水平，平衡關系相當脆弱。特別是2002年我國加入WTO，進入“世界工廠”供應體系，加上我國城鎮化發展加快，導致重化工業出現了跨越式高速增長，對電力需求出現了急速拉升格局，導致2002年到2008年期間電力供應再次趨緊，全國大部分地區出現了拉閘限電現象；2008下半年以來到2012年，受“4萬億”投資拉動作用，電力需求增速在2009~2011年期間有所反彈；2012年開始，一方面受全球性金融危機和世界經濟發展出現瓶頸的影響，另一方面中央“十八大”確定了我國經濟轉型發展的戰略指導方針，我國經濟進入轉型過渡期，GDP增速趨緩、電力需求增長進入中速平臺，電力供需呈現“總體平衡、結構性余缺”的格局。

 

這一時期，一系列數據、標志性事件和“世界之最”充分表明，我國電力已成長為名副其實的電力大國，并在部分領域領先世界。2009年和2010年，我國首個1000千伏特高壓交流和首個±800千伏特高壓直流工程先后投運，國家電網成為世界上運行電壓等級最高的交直流混合大電網；2010年，全國220千伏及以上輸電線路回路長度、公用變設備容量分別達到44.27萬千米、19.74億千伏安，電網規模躍居世界第一；2011年，全國發電量達到4.72萬億千瓦時,躍居世界第一，同時隨著青藏聯網工程投運，我國內地電網全面互聯；2013年，我國發電裝機容量達到12.5億千瓦，全社會用電量達到5.32萬億千瓦時，二者均躍居世界第一；2015年，我國人均發電裝機歷史性突破1千瓦、達到1.11千瓦，人均用電量約4142千瓦時，均超世界平均水平。2015年12月，隨著青海省最后3.98萬無電人口結束沒有“長明電”的歷史，我國無電人口全部用上電，實現了“電力富裕”路上“一個也沒落下”的目標。隨著電力產能總量規模的持續擴張，我國電力產業結構調整邁出堅實步伐。2015年底，全國發電裝機容量15.3億千瓦，發電量5.60萬億千瓦時，其中火電、水電(含抽水蓄能)、核電、風電、太陽能發電、生物質能發電裝機占比分別為64.9%、20.9%、1.7%、8.6%、2.8%、0.8%，全年發電量火電、水電、核電、風電占比分別為73.1%、19.9%、3.0%、3.3%，非化石能源發電裝機容量和發電量占比較前兩個階段實現較大幅度提高。

 

這一時期，發電側市場化改革不斷推進。2002年，以“二灘棄水事件”為導火索，國務院出臺《電力體制改革方案》，啟動實施“廠網分開、主輔分開、競價上網”為主要內容的電力市場化改革，從根本上改變了政企不分、廠網不分等問題，各類電源電價形成機制逐步完善，初步形成了發電市場多元化競爭格局，促進了發電能力、電網規模快速發展。2015年，中共中央、國務院出臺《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，明確在進一步完善政企分開、廠網分開、主輔分開的基礎上，按照管住中間、放開兩頭的體制框架，推進“三放開、一獨立、三強化”，標志我國電力市場化改革進入新階段。

 

第四階段，從2015年前后電力產能相對富余到如今全面推進電力高質量發展，我國電力正在“從相對富裕向富強”的電力強國邁進。這一階段電力供需的特點可概括為：讓市場在電力資源配置中起決定性作用，努力實現新常態下的低碳電力供需高效平衡和能源電力產業高質量發展。

 

2015年12月，中央經濟工作會議指出，引領經濟發展新常態，要努力實現多方面工作重點轉變，更加注重供給側結構性改革，更加注重提高發展質量和效益。2017年黨的十九大提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。在高質量發展階段，經濟發展面臨的突出問題是生產過剩且產品質量不高，是供給側結構性問題。雖然自新中國成立尤其是2008年后電力供需實現基本平衡甚至略有富余以來，我國電力始終沿著質量提高、效率提升、結構優化的方向努力，但只有在經濟轉型、綠色發展新常態環境下，，國家提出著力推進供給側結構性改革，我國電力高質量發展才具備了向高質量發展轉型的投資、運行空間，在低碳電力優先原則、市場化優化調節下的供需總體平衡政策環境下，我國電力才真正開始由高速增長階段轉向高質量發展階段。

 

2015年以來，我們圍繞“四個革命、一個合作”的能源安全新戰略和電力供給側結構性改革精準發力，電力高質量發展取得階段性成效。

 

一是針對煤電產能過剩精準發力，加快建設國際領先的高效清潔煤電體系。2017年，出臺《關于推進供給側結構性改革防范化解煤電產能過剩風險的意見》，明確“十三五”期間，全國停建和緩建煤電產能1.5億千瓦，淘汰落后產能0.2億千瓦以上，實施煤電超低排放改造4.2億千瓦、節能改造3.4億千瓦、靈活性改造2.2億千瓦；到2020年，全國煤電裝機規模控制在11億千瓦以內，具備條件的煤電機組完成超低排放改造，煤電平均供電煤耗降至310克/千瓦時。二是針對棄水棄風棄光精準發力，大力促進可再生能源持續健康發展。2017年，出臺《解決棄水棄風棄光問題實施方案》，要求到2020年在全國范圍內有效解決“三棄”問題。2018年，印發《清潔能源消納行動計劃（2018-2020年）》，推動建立清潔能源消納的長效機制，進一步明確“2020年基本解決清潔能源消納問題”的總體目標。三是圍繞推動能源革命與數字革命融合發展精準發力，加快建設世界一流能源互聯網。2016年國家出臺《關于推進“互聯網+”智慧能源發展的指導意見》，提出“互聯網+”智慧能源（能源互聯網）發展要以“互聯網+”為手段，以智能化為基礎，促進能源和信息深度融合，推動能源互聯網新技術、新模式和新業態發展，推動能源領域供給側結構性改革，建設以智能電網為基礎，與熱力管網、天然氣管網、交通網絡等多種類型網絡互聯互通，多種能源形態協同轉化、集中式與分布式能源協調運行的綜合能源網絡，為實現我國從能源大國向能源強國轉變和經濟提質增效升級奠定堅實基礎。2019年，提出電網轉型發展新思路：以堅強智能電網、智慧化數字信息系統相結合，構建“樞紐型、平臺型、共享型”電網，推進泛在物聯網建設，標志著國家能源互聯網戰略生根落地。

 

我國電力發展成就與啟示

 

回顧梳理我國電力70年發展的不平凡歷程，主要有以下啟示：

 

抓住主要矛盾，把握正確發展方向。主要矛盾決定發展的根本任務和努力方向。在電力短缺時期，主要矛盾就是落后的電力生產無法滿足旺盛的電力需求。改革開放后，由于對社會主要矛盾的正確認識，電力行業增強了千方百計加快電力建設、擴大電力供給的自覺，電力生產力得到了極大解放和發展，僅用20年左右的時間，就初步緩解了全國電力短缺的局面，并能不斷推動新的供應能力增長，以滿足不同階段經濟發展對電力在規模、結構方面的新需求。今后，在我國經濟發展進入綠色發展新常態、電力供需總體平衡但有結構性余缺新形勢下，必須充分認識電力行業主要矛盾的變化，將努力方向及時聚焦到推進電力低碳結構調整的高質量發展上來。

 

實施科學政策，更好發揮政府作用。電力是與經濟發展特征緊密相關產業，政策型引導的作用至關重要。改革開放后“集資辦電”政策的及時推出，極大地調動了各方辦電積極性，是解決我國電力短缺問題的“關鍵一招”。今天，在煤電產能過剩、清潔能源消納市場不足的情況下，各類電源發展協調運行與發展，行業內各類投資主體從局部利益出發，難免會在社會輿論中發出各種聲音，這就要求政府始終站在全局高度、準確把握未來“十四五”乃至2030年的發展目標和趨勢，進行科學施策，以免落入錯誤的“路徑依賴”陷阱。

 

相信市場力量，發揮市場配置資源的決定性作用。市場最能發掘各類市場主體的潛力并發揮其競爭優勢。2002年啟動的發電側市場化改革，通過“廠網分開”打破壟斷、引入競爭，促進了我國電力大發展大繁榮，但有限的“競價上網”，未能實現上游至下游的全產業鏈價格傳導機制，“煤電聯動”政策也只能起到滯后的亡羊補牢作用，導致市場在電力資源配置中的基礎性作用不可能真正發揮，“計劃煤”“市場電”之間矛盾加劇，電力企業經營機制轉變不到位，發電市場主體的盈虧狀況完全依靠政策調節。2015年啟動的新一輪電力改革，將電力市場直接建設到終端用戶側，發電生產效益直接與用戶市場對接，同時推動電力交易市場化建設，以省內中長期電量交易合同為市場撬動點，不斷向跨區跨省市場、輔助服務市場、現貨市場、新能源替代發電市場、分布式市場、碳交易市場深化，同時配套實施輸配電價核定、增量配電混改試點、新能源補貼調整、目錄電價形成機制改革等，旨在使市場在資源配置中起決定性作用，以最大限度地激發各類市場主體包括終端用戶高效、經濟用能的活力、動力、潛力，實現行業效率、質量、服務和安全水平全面提升，踐行國家綠色發展目標。

 

堅持內外開放，統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源。改革開放前，電力產業在封閉的國家計劃體制內運轉，政府獨家辦電，既不對內開放，更不對外開放，政府有限的財力難以滿足大規模電力建設對資金的需求，是造成長期缺電的根本原因。改革開放后，首先是解放思想、從打破國家統一建設電力的局面入手，一方面對內開放，通過“集資辦電”鼓勵地方、部門和企業投資建設電廠，并在市場主體多元化后積極推進電力市場化改革，極大解放、釋放、調動了國內生產力；另一方面對外開放，“引進來”資金、技術、管理經驗，積極利用國外先進生產力促進自身發展，并在發展進步到一定階段后及時“走出去”開拓國際市場，徹底改變了我國電力工業落后的面貌，實現了由電力貧窮落后向電力大國的華麗轉身。70年來電力發展正反兩方面的經驗充分說明，對內對外開放是我國電力發展進步繁榮的重要動力，是必須長期堅持的根本策略。

 

堅持創新驅動，推動產業全面進步。70年來，特別是改革開放40多年來，我國大力實施科技創新，在電網、傳統火電、新能源、節能減排降耗等領域，大力開展核心技術、裝備研發和示范應用，推動了電網電壓等級不斷提高、煤電效率不斷提升、核電安全更加可靠、可再生能源成本不斷下降，打造了特高壓輸電、三代核電、大型水電裝備等“大國重器”，促進了電力行業技術水平提升。大力實施管理創新，以魯布革水電站建設為起點、引入并推廣國際先進的建設項目管理經驗，重視需求側資源價值、引入并不斷加強電力需求側管理，利用先進信息通信技術、提升電力企業現代管理水平等，促進了電力行業效益效率提升。實施商業模式創新，開展綜合能源服務等新型業務，利用“互聯網+”思維探索建立以開放、共享為主要特征的能源電力產業發展新業態，促進電力行業優質服務水平和價值創造能力提升。實踐證明，創新驅動是我國電力行業全面進步、行業綜合實力和國際競爭力顯著提升的根本動力。

 

立足行業定位，服務經濟社會發展。一方面，電力行業是國民經濟的基礎性行業，電力是最普遍的生產和生活資料，滿足經濟社會發展對電力的需求，是電力行業的基本價值所在。在長期的電力緊缺年代，我國電力行業把改變落后生產力、提高電力生產水平作為第一要務，千方百計擴大供給、滿足經濟快速發展對電力的需求，努力扭轉了電力短缺的被動局面。另一方面，電力行業在保護生態環境方面具有舉足輕重的地位。在我國生態環境面臨嚴峻挑戰時，大力推進電力結構優化和節能減排降耗，促進煤電提質增效減排，實行史上最嚴火電排放標準，大力發展新能源和可再生能源發電，實施大氣污染防治行動輸電通道建設，為保護生態環境做出了重要貢獻。實踐證明，只有立足自身產業定位和特點，根據不同階段對電力的需求積極調整發展重點和努力方向，電力行業才能在服務經濟社會發展中實現自身的不斷發展。

 

 

黨的十九大指出，發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。站在新時代，推進我國電力高質量發展，必須堅持新發展理念，著力破解我國電力發展不平衡不充分的問題，推動能源“四個革命、一個合作”，推動我國加速向世界電力強國邁進。

 

堅持創新發展。新時代，能源電力系統要以不斷創新作為引領發展的第一動力。創新的主要方向，就是順應能源革命、數字革命趨勢，在堅強智能電網基礎上建設泛在電力物聯網，將我國能源電力系統打造成為能源流、業務流、數據流“三流合一”的世界一流能源互聯網生態系統。更加重視商業模式創新，電網、電源和儲能企業均可轉型為綜合能源服務商，基于能源互聯網平臺，開展綜合節能、虛擬電廠、電動汽車等儲能設施智能充放電、能源金融、能源電商、能源大數據等新型業務，快速響應用戶多元化、個性化用能和服務需求，服務經濟社會高質量發展。

 

堅持協調發展。新時代，能源電力系統要以統籌兼顧的系統思維推動協調發展。正確處理供需雙方之間的關系，堅持供給側結構性改革與需求側效率提升并重，以電力高質量發展促進經濟社會高質量發展。更多運用市場手段，防范化解煤炭、煤電產能過剩風險，理順煤、電價格關系；充分體現煤電基礎電源價值和調峰等輔助服務價值，協調煤電與新能源發電關系。改變長期以來“不管用”的發展傾向，真正把需求側作為重要資源并納入電力市場，通過差別電價、階梯電價、峰谷分時電價、可中斷負荷電價等價格機制，促進需求側節約用電、高效用電、科學用電。

 

堅持綠色發展。新時代，能源電力系統要以綠色低碳為方向推進能源生產和消費革命。牢固樹立可再生能源優先發展戰略，不斷提升可再生能源發電裝機比重；進一步優化可再生能源開發布局，因地制宜，集中式與分布式開發并舉，提升可再生能源開發利用水平。促進煤電清潔低碳高效發展，持續推進煤電機組節能減排降耗，加快超低排放改造，研究解決煤電二氧化碳減排和資源化利用問題。大力推進電能替代和綠色電力消費，提高清潔電力占終端能源消費比重、電煤占煤炭消費比重、綠電占電力消費比重。

 

堅持開放發展。新時代，能源電力系統要以更加開放的姿態面向國內、走向世界。化解各種市場壁壘和利益沖突，建設統一開放的全國電力市場，完善標準統一的交易技術支持系統，全面放開公益性和調節性以外的發用電計劃，培育更多主體進入市場，豐富交易品種，加強市場監管，維護公平競爭，實現資源在全國范圍內優化配置，同時探索建立有效的市場風險對沖機制。加強能源電力領域對外開放與合作交流，“引進來”與“走出去”相結合，與各國一道，共同推進以電力系統再造為中心環節的世界能源革命。落實“一帶一路”倡議，積極推進與“一帶一路”沿線國家電力技術、裝備、標準和工程服務合作，穩妥推進對外電力投資，根據需要推動跨境電網互聯互通，穩步推進電力資源跨境優化配置。

 

堅持共享發展。新時代，能源電力系統要以全民共享的發展理念提升自己、造福社會。加強電力普遍服務能力和機制建設，持續提升城鄉供電質量和優質服務水平。打造能源互聯網價值共享平臺，一方面實現分布式能源靈活接入、供需雙向互動，電力與氫能等能源靈活轉換、網絡互聯互通，同時依托能源電力市場，實現電力等能源生產消費一體化、雙向交易自由化、資金結算實時化；另一方面實現跨行業數據融合和業務合作，擴大能源互聯網生態圈，為政府、社會組織、上下游企業和特定客戶提供新型增值服務，促進行業內外、社會上下共享改革發展成果。

 

本文刊載于《中國電力企業管理》2019年09期，作者系中國電力企業聯合會行業發展與環境資源部副主任（正主任級）