讓市場在資源配置中起決定性作用，需要對價(jià)格機(jī)制進(jìn)行改革以便給市場傳遞正確信號。中國從1984年開始實(shí)施價(jià)格雙軌制，允許國有企業(yè)在計(jì)劃產(chǎn)量之外按照不超過國家規(guī)定價(jià)格20%向市場出售產(chǎn)品。1985年初又取消了價(jià)格上浮限制，允許計(jì)劃外產(chǎn)量價(jià)格由買賣雙方協(xié)商決定。之后，價(jià)格改革的總體趨勢是逐步去除由中央政府壟斷定價(jià)，轉(zhuǎn)向一個(gè)更市場化的定價(jià)機(jī)制，進(jìn)而使價(jià)格改革取得了長足進(jìn)步。現(xiàn)在社會上絕大部分商品都已由市場定價(jià)，還沒有真正市場化或者市場化程度不高的商品已不多，能源是其中之一。而不同能源品種，相關(guān)價(jià)格改革的速度和力度差異非常大。總體來看，煤炭價(jià)格市場化程度最高，而電力價(jià)格市場化改革較為滯后。

 

 

中國的能源生產(chǎn)和消費(fèi)主要依靠煤炭，這種趨勢相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)不會改變。因此，煤炭價(jià)格及其改革至關(guān)重要。

 

煤炭可用于發(fā)電和供熱，也可用于其他用途。用于其他用途的煤炭價(jià)格從1993年開始全部市場化了，但用于發(fā)電的煤炭，即所謂的動力煤或電煤，還是由國家定價(jià)。趨勢是煤炭越來越多地用于發(fā)電。目前，全國一半以上的煤炭消費(fèi)用于發(fā)電和供熱。電煤價(jià)格是國家控制，其他用煤的價(jià)格是市場化的。對煤電廠來講，煤炭成本大約占到發(fā)電成本的70%。煤礦不愿意把煤賣給煤電廠，因?yàn)橘u給他們價(jià)格低。對煤電廠來說，在市場上購煤變得越來越困難。

 

為了理順煤電價(jià)格關(guān)系，2004年，國家發(fā)改委改革了過去“一機(jī)一價(jià)”的定價(jià)辦法，建立了煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，以半年為周期，當(dāng)周期內(nèi)平均煤價(jià)變化幅度超過5%時(shí)，相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。同時(shí)，為減緩煤炭價(jià)格上漲對推高用電成本的影響，規(guī)定由發(fā)電企業(yè)內(nèi)部消化30%的煤價(jià)上漲因素。2015年底國家發(fā)改委對煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制又做了調(diào)整。完善后的煤電聯(lián)動機(jī)制自2016年１月１日起實(shí)施，以一個(gè)年度為周期，當(dāng)周期內(nèi)煤價(jià)超過5%時(shí)就對電價(jià)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)允許發(fā)電企業(yè)把燃料成本增加的90%轉(zhuǎn)嫁給電網(wǎng)。煤電聯(lián)動機(jī)制并不是一個(gè)自動機(jī)制。2017年煤炭價(jià)格漲得快，符合煤電價(jià)格聯(lián)動規(guī)定要求，但國家發(fā)改委并沒有對電價(jià)做調(diào)整。

 

雖然取消了煤炭價(jià)格雙軌制，但并未形成全國性的煤炭市場。下一步煤炭改革的關(guān)鍵是要從產(chǎn)業(yè)鏈角度考慮，重點(diǎn)改革那些產(chǎn)業(yè)鏈中亟須納入市場化但仍由國家控制的環(huán)節(jié)。

 

 

自1998年開始，中國原油價(jià)格就與世界接軌，但成品油價(jià)格還是由國家定價(jià)。2009年5月，國家發(fā)改委出臺了《石油價(jià)格管理辦法（試行）》，進(jìn)一步確定了成品油價(jià)格形成機(jī)制。當(dāng)國際市場原油連續(xù)22個(gè)工作日移動平均價(jià)格變化超過4%時(shí)，可相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價(jià)格。但是成品油定價(jià)機(jī)制存在兩個(gè)主要問題。一是調(diào)價(jià)周期太長，不能夠及時(shí)反映國際油價(jià)變動情況。二是設(shè)定了調(diào)價(jià)的油價(jià)變動幅度要達(dá)到4%，造成國際油價(jià)變動不能及時(shí)反映到國內(nèi)成品油的價(jià)格上來。針對這些問題，2013年開始實(shí)施更市場化導(dǎo)向的成品油定價(jià)機(jī)制，調(diào)價(jià)間隔縮短至10天，同時(shí)取消了4%的油價(jià)變動幅度要求。不同于煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，成品油價(jià)格調(diào)整機(jī)制是自動的，只要滿足條件，國家發(fā)改委就對成品油價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。

 

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國內(nèi)石油產(chǎn)量已經(jīng)不能滿足其日益增長的需求，隨之而來的是對國外進(jìn)口石油需求的不斷攀升，導(dǎo)致石油對外依存度屢創(chuàng)新高，2018年已達(dá)70%。國內(nèi)生產(chǎn)原油的成本高，再加上節(jié)能和環(huán)保方面的考量，國家發(fā)改委決定，從2016年1月起，當(dāng)原油價(jià)格每桶低于40美元時(shí)，上述成品油價(jià)格不再隨原油價(jià)格變動做調(diào)整。

 

通過定價(jià)機(jī)制的調(diào)整，成品油價(jià)格已能比較及時(shí)地反映國際油價(jià)的變動情況，但與消費(fèi)者的感受認(rèn)知存在一定反差。這可能主要是現(xiàn)行成品油定價(jià)機(jī)制僅考慮了國外市場原油價(jià)格，而忽略了國內(nèi)影響因素。今后成品油定價(jià)機(jī)制應(yīng)更多考慮國內(nèi)因素，以便更好地反映國內(nèi)成品油供需情況。從長期看，成品油價(jià)格的市場化程度取決于多大程度上解決“三桶油”在石油進(jìn)口、上游勘探、生產(chǎn)和管輸環(huán)節(jié)的壟斷問題。

 

 

天然氣是清潔能源。伴隨執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)境政策，國家不斷調(diào)整不合理天然氣價(jià)格，以便通過天然氣替代煤炭解決環(huán)境污染的問題。

 

首先是2011年底在廣東、廣西開展天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，將天然氣價(jià)格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為門站環(huán)節(jié)，實(shí)行最高上限價(jià)格管理，并將定價(jià)方法由“成本加成”定價(jià)改為“市場凈回值”定價(jià)，把天然氣的價(jià)格與燃料油、液化石油氣等可替代能源價(jià)格掛鉤。2013年6月，在總結(jié)兩廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)推廣非居民用氣價(jià)格形成新機(jī)制。同時(shí)，為減少改革阻力，區(qū)分存量氣和增量氣，增量氣價(jià)格一步調(diào)整到與可替代能源價(jià)格保持合理比價(jià)的水平，存量氣價(jià)格分三步調(diào)整。2018年6月國家發(fā)改委決定統(tǒng)一居民用氣與非居民用氣價(jià)格，并要求各個(gè)省在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成價(jià)格的調(diào)整機(jī)制。氣價(jià)統(tǒng)一可避免城市燃?xì)夤静辉敢獍褮赓u給居民而是賣給可獲利更多的工商業(yè)企業(yè)。

 

未來，天然氣改革要加快建立上下游天然氣價(jià)格聯(lián)動機(jī)制，放開上下游競爭性環(huán)節(jié)，廣開氣源，增加供給。改革管道運(yùn)輸價(jià)格定價(jià)機(jī)制，國家核定管輸價(jià)格，實(shí)施管道獨(dú)立運(yùn)行，管輸業(yè)務(wù)獨(dú)立，管網(wǎng)向第三方市場主體公平開放，輸售分開，促進(jìn)上下游天然氣供需雙方高效銜接，更大程度地實(shí)現(xiàn)天然氣價(jià)格市場化。2019年“兩會”期間提出的組建國家石油天然氣管網(wǎng)公司，無疑將是天然氣體制改革中最為根本性的措施，有助于實(shí)現(xiàn)“管住中間，放開兩頭”的改革目標(biāo)。但是，管網(wǎng)公司成立帶來的影響也不容忽視，如對市場結(jié)構(gòu)的影響。目前天然氣市場在“以產(chǎn)定需”“以產(chǎn)定銷”的銷售模式下容易實(shí)現(xiàn)供需基本平衡。但國家管網(wǎng)公司成立后，供需基本平衡將會被打破，市場供需不平衡將成為常態(tài)，市場供求矛盾可能變得更加突出，可能導(dǎo)致市場交易違約事件頻發(fā)。管網(wǎng)建設(shè)也存在因資金來源單一，面臨投資規(guī)模和建設(shè)速度放緩的風(fēng)險(xiǎn)。目前，主要油氣企業(yè)通過上游和下游的利潤來補(bǔ)充管網(wǎng)建設(shè)的資金。國家管網(wǎng)公司成立后，管網(wǎng)建設(shè)的壓力將轉(zhuǎn)移到管網(wǎng)公司單一企業(yè)上來。這樣，管輸價(jià)將變得至為關(guān)鍵，合理的價(jià)格水平將關(guān)系到保障管網(wǎng)建設(shè)資金和有利于天然氣消費(fèi)的平衡。目前天然氣門站價(jià)是將氣源出廠價(jià)與長輸管網(wǎng)管輸價(jià)捆綁在一起測算的。國家管網(wǎng)公司成立后，長輸管網(wǎng)管輸價(jià)從天然氣門站價(jià)中剝離出來。那么，現(xiàn)行通過“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則核定管輸價(jià)的計(jì)費(fèi)方式或需改變，采用國際通用的按照“使用費(fèi)”和“容量費(fèi)”兩部制分別計(jì)費(fèi)。同時(shí)，考慮到上游的氣源將變得多樣化，且隨著對天然氣需求越來越大，以及不同地區(qū)天然氣價(jià)格承受能力的提高，國家管網(wǎng)公司成立有利于實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的全面互聯(lián)互通，真正實(shí)現(xiàn)全國一張網(wǎng)，油氣管道將來可能會采取“同網(wǎng)同價(jià)”的方式來計(jì)費(fèi)。

 

 

新中國成立以來，電力部門一直由國家壟斷。2002年電力體制改革，國家實(shí)施“廠網(wǎng)分開”，將電網(wǎng)的發(fā)電環(huán)節(jié)完全分離，形成了相互競爭的五大電力集團(tuán)。由于發(fā)電環(huán)節(jié)相互之間的競爭，發(fā)電行業(yè)的投資規(guī)模和裝機(jī)容量不斷擴(kuò)大，基本上解決了長期困擾人們的“電荒”問題。但電網(wǎng)壟斷問題一直沒有解決。2015年3月中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，即所謂“9號文”，在“管住中間，放開兩頭”改革總體設(shè)計(jì)思路指導(dǎo)下，開啟了新一輪電力體制改革。

 

現(xiàn)在的電網(wǎng)盈利模式有點(diǎn)像改革伊始時(shí)主要靠賺取貸款與存款利差生存的銀行。電網(wǎng)是統(tǒng)購統(tǒng)銷，買電和賣電價(jià)格都由電網(wǎng)決定，獲取賣電與買電之間的價(jià)格差。按照新一輪電改方案，電網(wǎng)不再是這種盈利模式。電網(wǎng)按照國家核定的輸配電價(jià)（含線損）收過網(wǎng)費(fèi)，市場交易的上網(wǎng)電價(jià)，加上過網(wǎng)費(fèi)，再加上電力附加，形成參與電力市場交易的用戶購電價(jià)格。而其他沒有參與直接交易和競價(jià)交易的上網(wǎng)電量，以及居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)用電，繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)。

 

對于電力行業(yè)來講，真正的改革是“管住中間，放開兩頭”，政府通過核定輸配電價(jià)管住中間（電網(wǎng)輸配）、放開售電側(cè)，盡管只是放開新增售電部分。按照新電改方案，電網(wǎng)只收國家核定的過網(wǎng)費(fèi)，下游銷售端放開，那么如何解決電網(wǎng)調(diào)度的問題？銷售端買賣雙方不同價(jià)格，電網(wǎng)只收過網(wǎng)費(fèi)，買賣雙方的價(jià)格高低與它沒有關(guān)系，這種情況下電網(wǎng)的優(yōu)先調(diào)度次序如何決定？國家把降電價(jià)作為“三去一補(bǔ)一降”的重要工作來抓。但目前來看，過網(wǎng)費(fèi)已經(jīng)核定是不變的了，電廠在喊虧損，用戶又普遍感覺電價(jià)高，整個(gè)電力系統(tǒng)利益攸關(guān)的三方都在叫屈，而降電價(jià)需要至少其中一方讓利。可見，電力體制改革迫切需要減輕市場建設(shè)的約束和包袱。

 

總之，中國能源價(jià)格改革取得了長足進(jìn)步，但改革還不徹底。只要這個(gè)主要生產(chǎn)要素價(jià)格改革不徹底，中國經(jīng)濟(jì)改革就遠(yuǎn)沒完成。

 

（本文系國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“基于多區(qū)域、混合型的大型動態(tài)耦合綜合評價(jià)模型對中國二氧化碳減排的技術(shù)經(jīng)濟(jì)路徑、成本與政策研究”（71373055）階段性成果）

 

本文作者：張中祥（作者系天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、教授，國家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長）

 

原標(biāo)題:張中祥：中國能源價(jià)格改革回溯與展望