新一輪電改4周年:由分類筑基走向系統(tǒng)性磨合階段
節(jié)日焰火還留有最后一絲絢爛,濃濃年味在心頭猶未散去,時代運(yùn)轉(zhuǎn)的車輪早已隆隆啟動。自9號文印發(fā)以來,新一輪電力市場化改革即將迎來4周年
節(jié)日焰火還留有最后一絲絢爛,濃濃年味在心頭猶未散去,時代運(yùn)轉(zhuǎn)的車輪早已隆隆啟動。自“9號文”印發(fā)以來,新一輪電力市場化改革即將迎來4周年。
(來源:微信公眾號“中國電業(yè)”ID:zgdyzzs 作者:劉光林)
4年來,我國電力體制改革的市場化基礎(chǔ)逐步確立,相關(guān)主體的市場意識得到深化,各領(lǐng)域改革全面推進(jìn),成果得以進(jìn)一步顯現(xiàn),改革正從打基礎(chǔ)階段逐步向全系統(tǒng)磨合調(diào)試階段過渡。
帶動全國市場化交易電量占售電量比重提高近26個百分點
4年來,電力體制改革遍地開花,在多個領(lǐng)域均取得重要的階段性成果,推動發(fā)用電計劃逐年放開,帶動了全國市場化交易電量逐年攀升。
統(tǒng)計顯示,2015年,24個省份直接交易電量總計超過4000億千瓦時,是2014年1540億千瓦時的2倍多。2016年,全國電力市場化交易電量接近8000億千瓦時,又是2015年的近2倍。2017年,國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、內(nèi)蒙古電力公司供區(qū)市場化交易電量合計16324億千瓦時,占全社會用電量比重達(dá)到25.9%。2018年,全國市場化交易電量進(jìn)一步達(dá)到2.1萬億千瓦時,占售電量比重更是接近40%,比2015年電改初期的14%提高了近26個百分點。
市場化交易電量逐年攀升的背后,是輸配電價改革、售電側(cè)改革、推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立改革等各分項改革所發(fā)揮的夯基壘臺作用。
新一輪電力體制改革啟動以來,輸配電價改革試點、電改綜合試點、售電側(cè)改革試點等各項改革試點工作迅速推進(jìn),形成以綜合試點為主、多模式探索的格局。自2014年深圳電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng)“破冰”輸配電價改革試點,至2018年6月14日國家發(fā)展改革委、國家能源局批復(fù)西藏自治區(qū)電力體制改革方案為止,我國除港澳臺外所有省級行政區(qū)均納入了電力體制改革試點。
輸配電價改革試點始于深圳電網(wǎng)和蒙西電網(wǎng),截至目前,實現(xiàn)了除西藏外的省級電網(wǎng)全覆蓋;印發(fā)了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法》;省級電網(wǎng)輸配電價格、區(qū)域電網(wǎng)輸電價格、跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法,以及地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見均已發(fā)布,輸配電價定價和監(jiān)管工作實現(xiàn)了體系性全覆蓋;首個監(jiān)管周期內(nèi)的省級(除西藏外)電網(wǎng)輸配電價、區(qū)域電網(wǎng)輸電價、跨省跨區(qū)專項工程輸電價已經(jīng)核定并出臺;當(dāng)前,國家發(fā)展改革委正組織開展新一輪輸配電成本監(jiān)審。業(yè)內(nèi)都明白,輸配電價改革承擔(dān)著電力市場化改革“先行官”的角色,其推進(jìn)的成功與否會直接影響到電力市場化交易、增量配電改革、售電側(cè)改革等其他分項改革甚至電力市場化改革的全局。
推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立是本輪電改總體思路中“一獨(dú)立”所指的內(nèi)容。2016年3月,我國首家完成工商注冊的電力交易機(jī)構(gòu)——北京電力交易中心揭牌成立,2017年12月25日,我國最后一個省級電力交易機(jī)構(gòu)——海南電力交易中心掛牌成立。至此,全國建成兩個國家級(區(qū)域級)電力交易機(jī)構(gòu),并在除港澳臺以外的31個省級行政區(qū)建成33個省級電力交易機(jī)構(gòu)。而且,除西藏電力交易中心之外,其他電力交易機(jī)構(gòu)均已組織開展過實質(zhì)性交易業(yè)務(wù)。各級、各地交易機(jī)構(gòu)組建之后,就著手開展了市場主體注冊工作,并會同有關(guān)各方積極研究交易方案,制定交易規(guī)則,選擇交易品種,確定交易模式,搭建交易平臺,為開展電力市場化交易打下了堅實基礎(chǔ)。
有序向社會資本放開售電業(yè)務(wù)是本輪電改的一大亮點,也是到目前為止社會資本最為活躍的分項改革領(lǐng)域。新一輪電改打破了電網(wǎng)企業(yè)“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的傳統(tǒng)模式,每年幾萬億的電量市場將被逐步放開。在巨大的利益驅(qū)動下,售電公司如過江之鯽,入市速度之快著實令人驚嘆。據(jù)統(tǒng)計,從2015年深圳注冊成立全國首家售電公司到2018年3月底的短短3年時間,在全國各大電力交易機(jī)構(gòu)注冊公示的售電公司就達(dá)到3000多家。
除上述各領(lǐng)域改革之外,截至目前,我國在增量配電業(yè)務(wù)改革領(lǐng)域已經(jīng)啟動320個試點項目,實現(xiàn)市級行政區(qū)的全覆蓋。在電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點方面,南方(以廣東起步)、甘肅和山西電力現(xiàn)貨市場在2018年先后投入試運(yùn)行。

新一輪電改各分項改革難易度評價表
4年來實施的各分項改革為系統(tǒng)性改革打下堅實基礎(chǔ)
然而,新一輪電改實施的4年來,所取得的成就更多地在于“打基礎(chǔ)”,尚處在為進(jìn)一步實現(xiàn)市場化鋪路的階段。比如說,要開展市場化交易,必須得有多買多賣的交易對象,所以就需要放開售電側(cè)市場,增加售電主體,這即是售電側(cè)改革。有了交易對象,當(dāng)然還得有開展交易的場所和制定規(guī)則的有關(guān)機(jī)構(gòu),這即是推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立方面的改革。另外,要開展市場化交易,還必須得監(jiān)審電能輸配成本、核算輸配電價格,這即是輸配電價改革。只有將這些基礎(chǔ)性的工作都做到位了,才能夠進(jìn)一步推動電改進(jìn)程,邁向電力市場化的高級階段。
應(yīng)該說,電力體制改革同其他創(chuàng)新性工作的發(fā)展進(jìn)程并無二致,也是遵循一個由易到難、由簡到繁、由筑基到拔高、由量積到質(zhì)變,最終實現(xiàn)市場化改革目標(biāo)的過程。新電改頂層設(shè)計文件發(fā)布以后所開展的主要分項改革工作,要么屬于利益主體交鋒不算直接、博弈不算激烈的,要么屬于技術(shù)不算復(fù)雜、實現(xiàn)難度不是很大的,否則,改革進(jìn)度就相對緩慢些。比如說,在現(xiàn)貨市場開市前,售電側(cè)改革的市場主體注冊階段則進(jìn)展比較順利;在推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立改革方面,盡管存在股份制和電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)資方面之爭,料定后續(xù)全部實現(xiàn)股份制改造并不算難;關(guān)于輸配電價改革,初期需要在技術(shù)和經(jīng)驗方面做好積累,后續(xù)還有很大的調(diào)整空間,但整體進(jìn)展也還說得過去。
可以這么說,一些相對容易推進(jìn)的改革項目都已經(jīng)推進(jìn)得差不多了,剩下的基本上都是“硬骨頭”了。比如,增量配電業(yè)務(wù)改革和現(xiàn)貨市場建設(shè)就談不上有多順利了,前者由于涉及信息共享、邊界劃分、資產(chǎn)界定和處置,以及電網(wǎng)接入和逐個核定配電價格等問題,進(jìn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及社會預(yù)期;后者則受平臺、技術(shù)、經(jīng)驗和市場成熟度等因素影響,進(jìn)展比較緩慢,目前8個試點當(dāng)中只有廣東、甘肅和山西啟動了現(xiàn)貨市場試運(yùn)行,整體推進(jìn)更是需要時日。
其實,不管是順利推進(jìn)的還是進(jìn)展緩慢的,隨著市場化的進(jìn)一步深入,在任何一個分項改革領(lǐng)域都很難讓從業(yè)者高枕無憂。比如,省級電網(wǎng)輸配電價當(dāng)中的交叉補(bǔ)貼問題、核價的準(zhǔn)確性問題以及調(diào)整機(jī)制不健全的問題,售電側(cè)改革中售電主體的培育和缺乏贏利模式問題等等。
增量配電業(yè)務(wù)改革進(jìn)展緩慢但前景柳暗花明
新一輪電改實施至今,說增量配電業(yè)務(wù)改革是關(guān)系最錯綜復(fù)雜、觸動利益最深、博弈最激烈的分項改革,估計沒人會持異議,這也印證著該分項改革的確是本輪電改的“硬骨頭”的論斷。
就目前來看,作為2018年電力體制改革的重點內(nèi)容之一,增量配電業(yè)務(wù)改革試點推進(jìn)速度確實差強(qiáng)人意。
從2015年3月“9號文”最早提出“有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)”以來,至2019年1月5日印發(fā)的《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》要求進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革,期間自2016年11月開始全國先后啟動三批合計320個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目。然而,去年10月發(fā)布的《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點項目進(jìn)展情況的通報》顯示,截至通報發(fā)布時,在首批實施的106個試點當(dāng)中,仍然沒有確定項目業(yè)主或者沒有劃定供電范圍的試點項目竟然有47個;除去非電網(wǎng)企業(yè)的存量配電項目之外,真正的增量配電項目僅有10個取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類);況且,除去非電網(wǎng)企業(yè)的存量配電項目之外,還有6個試點項目竟然沒有社會資本參與。可見,此項改革不僅跑慢、還有跑偏之嫌。
其實,增量配電業(yè)務(wù)改革試點之所以進(jìn)展不順,是有其客觀原因的,因為此項改革背負(fù)著更為復(fù)雜的改革邏輯。
“9號文”設(shè)定的“管住中間、放開兩頭”的改革架構(gòu),其中所謂的“中間”和“兩頭”的分界并非絕對,配電網(wǎng)這一塊就成為一個模糊地帶,該環(huán)節(jié)既有“管住”的成分,又有“放開”的成分——“管住”的是配電網(wǎng)的配電價格,“放開”的是增量配電網(wǎng)的投資運(yùn)營主體。
在此需要澄清一下,所謂的電力市場化,不僅僅指市場化選擇電力交易對象,還包括市場化選擇電力投資運(yùn)營主體。市場化選擇投資運(yùn)營主體在發(fā)電領(lǐng)域已基本實現(xiàn),此輪改革就是探索著向電網(wǎng)領(lǐng)域延伸。這正是對“9號文”“繼續(xù)深化對……適合我國國情的輸配體制研究”的響應(yīng)。
看到這兒,估計就沒有人再懷疑增量配電業(yè)務(wù)改革的必要性了吧,當(dāng)然也就不用懷疑改革頂層設(shè)計者對于推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的決心了吧。
據(jù)粗略統(tǒng)計,2015年以來僅中央和國家層面就發(fā)布與增量配電業(yè)務(wù)改革相關(guān)的通知文件達(dá)15份之多,強(qiáng)化政策管理、約束和引導(dǎo),環(huán)環(huán)相扣、層層加碼。除去政策層面,面對地方相關(guān)責(zé)任部門改革推進(jìn)不力、電網(wǎng)企業(yè)干預(yù)招標(biāo)和設(shè)置障礙等問題,中央有關(guān)部門更是在2018年先后祭出了現(xiàn)場督導(dǎo)調(diào)研、面對面約談、文件通報、點對點直接聯(lián)系、要求地方部門定期上報等措施和手段,以了解和解決試點中存在的問題、扎實推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革試點工作。
改革決策層的力推在一定程度上已經(jīng)收到了積極效果。2018年12月25日,國家電網(wǎng)公司發(fā)布深化改革十大舉措,其中就包括“加快推進(jìn)增量配電改革試點落地見效”,且更進(jìn)一步承諾在“在特高壓直流工程領(lǐng)域引入社會資本”,同時還承諾“積極推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)股份制改造”等舉措。考慮到國家電網(wǎng)公司之于推進(jìn)改革的舉足輕重地位,我們有理由相信包括增量配電業(yè)務(wù)改革試點在內(nèi)的各分項改革都將迎來一個更加快速的推進(jìn)期。
分項改革的基礎(chǔ)性成果將迎來全面改革的系統(tǒng)性檢驗
之所以說新一輪電改4年來尚處于打基礎(chǔ)階段,是因為之前開展的各分項改革還處在獨(dú)立操作階段,基本上還沒有得到真正的系統(tǒng)性檢驗。雖然,市場主體準(zhǔn)入或者注冊了,交易機(jī)構(gòu)也組建了,交易規(guī)則、交易模式、交易品種和交易類型也都基本確定了,甚至交易所需的輸配電價也都核定完畢了,但我們的市場建設(shè)尚處于由計劃向市場轉(zhuǎn)型、市場與計劃雙規(guī)并行的初級階段,市場化程度并不夠高,在電量與電價的確定機(jī)制中尚有許多計劃和人為的成分存在,所以說各類新成立的市場主體、市場保障要素和改革成果并沒有真正地經(jīng)受市場化考驗,是否有足夠承擔(dān)市場風(fēng)險的能力還不得而知。
我們都知道,如果要建成一個成熟、完備的電力市場體系,建設(shè)電力現(xiàn)貨市場就是一道必須得跨過去的坎。然而,面對這個坎時,我們的進(jìn)程并不順利——國家發(fā)展改革委和國家能源局一度將試點地區(qū)應(yīng)在“2018年底啟動電力現(xiàn)貨市場試運(yùn)行”的要求,修改為“試點地區(qū)原則上應(yīng)于2019年6月底前開展現(xiàn)貨試點模擬試運(yùn)行”,不僅時間上有所推遲,強(qiáng)度上也有所松動。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,電力現(xiàn)貨市場階段屬于電力市場的高級階段。據(jù)此而言,建設(shè)現(xiàn)貨市場很難與核定輸配電價、培育售電市場、組建相對獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)、放開增量配電業(yè)務(wù)等分項改革任務(wù)并列,其他幾項工作都可以獨(dú)立開展、自成領(lǐng)域,而建設(shè)現(xiàn)貨市場更像是對前期各分項改革成果的系統(tǒng)集成和整合應(yīng)用,它檢驗著有關(guān)部門的政策設(shè)計能力、交易機(jī)構(gòu)的組織管理能力、包括售電企業(yè)和大用戶在內(nèi)的各類市場主體的市場交易能力、市場發(fā)育成熟度、市場監(jiān)管能力,當(dāng)然現(xiàn)貨市場能否在短期內(nèi)順利建成還要看剛核定的各類輸配電價能否發(fā)揮應(yīng)有的作用。也就是說,現(xiàn)貨市場建設(shè)不算順利的原因并不是現(xiàn)貨領(lǐng)域本身的問題,而是包括其他分項改革領(lǐng)域在內(nèi)的整體電改儲備不夠充分所導(dǎo)致的。事實上,只有前期打牢了基礎(chǔ),才能順利進(jìn)入下一個階段或者高級階段。
況且,我們所能預(yù)見到的困難還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。坊間傳言,《全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)方案》已經(jīng)初步形成。其實,無論這個方案成形與否,建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場注定是電改的必選項,只是時間早晚的問題。屆時,不僅涉及到各項改革要素之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題,還要考慮省間、區(qū)域間的接軌問題。
然而,既然選擇了改革就不懼怕挫折,就已經(jīng)做好了“啃硬骨頭”的準(zhǔn)備。改革過程的艱辛終究抵消不了市場化帶來的巨大社會紅利,抵消不了人們對追求社會效益最大化終極改革目標(biāo)的極大渴望。
原標(biāo)題:《中國電業(yè)》電力市場 丨新一輪電改4周年:由分類筑基走向系統(tǒng)性磨合階段

責(zé)任編輯:葉雨田
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