引言

中發9號文明確了深化電力體制改革的總體思路、基本原則，以及包括“有序向社會資本放開配售電業務”在內的近期重點任務。3年來，國家發展改革委、國家能源局圍繞配售電業務放開所涉及的定義和范圍、市場主體、準入條件、項目管理、電價核定、區域劃分等關鍵問題，出臺了一系列配套政策措施，明確了相關具體要求，并先后啟動第一、二批共195個增量配電業務改革試點項目。總體來看，增量配電業務放開的頂層設計已基本完成，正逐步進入實施操作階段。

作為電力體制改革的關鍵環節，增量配電業務放開，有助于鼓勵和吸引社會資本參與配電網投資建設，對提高配電網發展速度有積極的促進作用。與此同時，現有配、售電市場格局乃至終端能源生產消費模式或將發生深刻變革，電網企業在配電網規劃、建設、服務、運營等方面的業務不可避免會受到沖擊，從企業戰略發展和經營決策出發，有必要對改革政策的影響進行深入分析，進而研究提出科學合理的應對策略。

01 電力體制改革政策對電網企業的總體影響

電網企業是本次改革過程中受沖擊最大的一方，面臨著從統購統銷賺取購銷差價的壟斷企業轉變為收取過網費的純粹公用事業運營者的轉變。9號文及已出臺的相關改革政策對電網企業產生的影響主要包括：

盈利模式轉變。盈利模式由購售電價差變為“準許成本加合理收益”，電網企業預期電價收入減少，建設電網基礎設施的積極性可能減弱;

售電業務放開。電網企業原則上可成立售電公司參與市場化競爭，但出于市場培育等方面考慮，電網企業成立的售電公司會受到一定限制;

增量配電業務放開。新增配電業務的投資、建設、運營等權益將面臨來自其他市場主體的競爭，用戶、園區等其他主體以往投資控股并移交電網企業運營的存量資產將視為增量配電業務并要求放開，對電網企業在配電領域的市場地位形成挑戰，而多元配電主體進入市場，在建設運營標準、質量參差不齊的情況下，有可能影響上級電網的調度和安全運營;

外部監管加強。要求電網企業無歧視向用戶和配電網開放，并公開投資、資產、成本等監管信息，要求交易機構相對獨立，以確保規范運作和信息披露。

02 增量配電改革相關條款對電網企業影響分析

增量配電業務與輸電網、用戶、分布式電源、微電網等密切相關，參與主體多，市場體量大，相關改革措施備受社會各界關注。總體來看，新一輪電力體制改革三年來，增量配電業務放開的相關政策文件經歷了由粗到細、由虛到實，政策前后連貫、點面結合，與其他配套改革措施有較好的協同性，體現了政策制定者通過公平、公正、公開的市場機制引導相關市場主體參與改革，推動配電網乃至整個電力行業發展的深入思考。結合增量配電業務放開有關政策條款來看，對電網企業的影響主要體現在以下幾個方面。

增量配電業務的放開范圍

《有序放開配電網業務管理辦法》中提出的增量配電范圍包括：一是滿足電力配送需要和規劃要求的增量配電網投資、建設、運營;二是以混合所有制方式投資配電網增容擴建;三是除電網企業存量資產外，其他企業投資、建設和運營的存量配電網(參照適用)。上述定義涵蓋了除電網企業獨資(即非混合所有制方式)投資配電網增容擴建外的各類配電網建設改造內容，僅第一種定義是真正意義上“新增”配電網，后兩種定義所謂“增量”均是相對于電網企業以外的其他投資主體，對電網企業而言實際均為存量資產。

《辦法》還指出：“除電網企業存量資產外，擁有配電網存量資產絕對控股權的公司，包括高新產業園區、經濟技術開發區、地方電網、楚售縣等，未經營配電網業務的，可向地方政府能源管理部門申請并獲準開展配電網業務。”由于因歷史原因，電力系統中存在相當比例非電網企業投資的配電資產，過去多采取無償移交或委托代維的模式由電網企業運行管理。《辦法》出臺后，地方政府、電力用戶、產業園區等將不會再將其配電資產無償移交，已經移交或委托電網企業運營的配電資產也將面臨回收的可能。

電壓等級方面，《辦法》提出“原則上指110千伏及以下電壓等級電網”，同時也“包括220(330)千伏及以下電壓等級工業園區(經濟開發區)等局域電網”。第一、二批增量配電業務改革試點的通知中對電壓等級也進行了界定，值得注意的是，第二批試點通知文件中“不涉及220千伏及以上輸電網建設”改為“不涉及220千伏以上輸電網建設”，盡管只有一字之差，卻充分表明改革政策制定者對220千伏電網納入放開范圍的決心。一般從工程技術角度，輸/配電網的劃分界面是110和220千伏，即110千伏及以下為配電網，220(330)千伏及以上為輸電網。因此，電網企業要做好增量配電改革過程中部分輸電網業務被同時放開的準備。

在配電網規劃中的角色定位

增量配電網項目管理是《辦法》的重要內容之一，其中明確：一是地方政府能源管理部門負責增量配電網項目管理，制定增量配電網項目管理的相關規章制度，包括編制配電網規劃，優選確定項目業主，核準項目等;二是國家能源局派出機構負責頒發電力業務許可證(供電類);三是省(區、市)價格主管部門負責制定增量配電區域的配電價格。

總體來看，相關改革政策強化了地方政府在配電業務領域，特別是規劃、項目、定價、監管方面的管理職能和權威。長期以來，配電業務由電網企業獨家經營，配電網規劃的工作模式是電網企業主動完成，與地方經濟社會發展總體規劃、控制性詳細規劃等政府部門規劃銜接后，明確具體項目，由電網企業負責項目的建設運營。改革后，電網企業在配電網規劃編制中的主導權將變為建議權，配電網項目建設運營權將在一定程度受到其他市場主體的沖擊。

參與增量配電項目的方式

《辦法》對電網企業參與增量配電提出以下要求：一是電網企業控股增量配電網擁有其運營權，在配電區域內僅從事配電網業務。其競爭性售電業務，應逐步實現由獨立的售電公司承擔;二是鼓勵電網企業與社會資本通過股權合作等方式成立產權多元化公司經營配電網;三是電網企業按照電網接入管理的有關規定以及電網運行安全的要求，向項目業主無歧視開放電網，提供便捷、及時、高效的并網服務。從相繼出臺的政策來看，“配售分開”的大原則已基本確定，《辦法》提出“具備條件的要將配電業務和競爭性售電業務分開核算”的類似要求。在第二批試點的通知中，將第二條內容進一步調整為“電網企業擬參與的試點項目，應采取與社會資本合作的方式參與投資、建設和運營。”也就是說，從第二批增量配電網試點項目開始，電網企業將不能獨資參與相關試點項目的投資、建設和運營，必須與社會資本合作。

目前，第一、二批195個增量配電業務改革試點項目正在有序推進，第三批增量配電業務改革試點已經啟動。除西藏自治區外，全國各省(直轄市、自治區)均有試點項目，根據相關要求，增量配電業務改革下一步要實現試點項目全國地級以上城市全覆蓋，每個地級市至少要有一個試點，預計項目總數將超過300。從第一、二批試點項目類型來看，工業園區是增量配電業務試點主要方向。據統計，我國現有347家國家級工業園區,1167家省級工業園區。工業園區的電力用戶用電量大、負荷相對穩定，是市場中的優質客戶資源，其電網資產多屬于園區管委會或用戶，即廣義非電網所屬的增量配網資產，若全面對社會資本開放，對電網企業造成的沖擊可謂不小。

最新出臺的《增量配電業務配電區域劃分實施辦法(試行)》關于資產和用戶部分指出：一是“由非本區域配電網運營主體投資建設并運營的存量配電網資產”可通過資產入股方式參股并共同運營，出售、產權置換等方式將所有權轉讓，或者租賃等方式將資產租借給“擁有本區域配電網運營權的售電公司”;二是“增量電力用戶和隨存量配電網資產移交的存量用戶的配電業務按照屬地原則，由擁有該區域配電網運營權的售電公司負責”;三是“其他配電網運營企業專線(專變)供電的電力用戶，本著節約資源的原則，供電方式可維持不變(但保留用戶的選擇權)，本專線(專變)不可再擴展其他電力用戶”。根據上述要求，未來增量配電業務的配電區域劃分確定后，電網企業在其未能獲得運營權的增量配電區域內的存量資產，將通過參股、轉讓、或租賃等方式移交，除專線(專變)外的存量用戶將隨之移交，發展增量用戶也受到嚴格限制。因此，增量配電區域的劃分對電網企業而言至關重要，將直接影響其配電資產和用戶市場。

配電價格測算辦法

《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》按照建立機制與合理定價相結合、彌補成本與約束激勵相結合、公平開放與平等負擔相結合的配電網配電價格定價原則，要求配電網區域內電力用戶的用電價格“不高于其直接接入相同電壓等級對應的現行省級電網輸配電價”，并提出了適用于招標方式確定項目投資主體的招標定價法，以及非招標方式確定項目投資主體的準許收入法、最高限價法、標尺競爭法等增量配電網配電價格定價方法。根據組成要素和定價辦法來看，預計增量配電網的配電價格將基本保持與各省已核定的輸配電價相同或相近水平。值得注意的是，《指導意見》規定配電區域內的非水可再生能源與電力用戶開展就近交易時，用戶不承擔上一電壓等級的輸配電價，這意味著在非水可再生能源發電較多的區域，其上一級輸配電成本將由其他市場主體分攤。

總體看來，對電網企業影響較大的增量配電改革政策主要是增量配電的范圍、區域劃分、以及項目參與方式等方面。

03 電網企業參與市場競爭的優劣勢分析

增量配電投資業務放開后，電網企業將面臨來自國有發電企業、地方電力公司、高新園區和經濟技術開發區、分布式能源和微電網業主、供水供熱供氣等公共服務行業、民間資本投資主體等方面的潛在競爭主體。

如表1所示，優劣勢分析結果標明，國有發電企業、地方電力公司、高新園區和經濟技術開發區業主具有較強的競爭力。與主要競爭對手相比，現階段電網企業在人才、資金、產業、技術、客戶等方面具有先發和累積優勢，但在服務意識、管理彈性、激勵機制、外部環境等方面則存在一定欠缺。應該指出，優勢與不足都是動態變化而非一成不變的，正視問題、積極應對、及時調整，完全可以將不足轉化為優勢;反之亦然。電網企業的優勢與不足詳見表2。

04 在改革浪潮中電網企業仍需積極作為

隨著新一輪電力體制改革的深入推進，增量配電投資業務正加速放開，電網企業面臨新的挑戰和沖擊，應積極作為、主動適應市場化改革趨勢，對內加強管理水平，對外提升服務質量，重點做好以下方面工作：

一是提高配電網建設管理水平，科學制定規劃，統一技術標準，優化資源配置，準確判斷增量配電市場的發展趨勢，提高投資決策效率和決策水平。

二是加強增量配電放開后的并網調度管理，與相關配電網企業簽訂并網、調度等協議，向其提供規范、優質、高效的并網服務，按照電網統一調度原則加強調度管理和運行監督，確保電網安全穩定運行。

三是提升服務意識和服務質量，增強市場競爭意識和服務意識，改進考核激勵機制，提升員工積極性，提高供電服務質量，以優質服務維護既有客戶，拓展增量客戶。

四是加強合作和分享意識，積極與相關方合作，探索以混合所有制、公私合營等合資模式參與增量配電業務，降低投資風險。

五是發揮傳統優勢，加強科技攻關，突破新形勢下電網規劃、建設、運行等關鍵技術，主導制定相關行業和國家技術標準，引領電力行業健康可持續發展。六是整合各方資源優勢，開拓綜合能源服務業務等新業務，合理利用政策支持，通過深度挖掘客戶資源價值，打造新的利潤增長點，提升市場競爭力。