引言

中發(fā)9號文明確了深化電力體制改革的總體思路、基本原則，以及包括“有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)”在內(nèi)的近期重點任務(wù)。3年來，國家發(fā)展改革委、國家能源局圍繞配售電業(yè)務(wù)放開所涉及的定義和范圍、市場主體、準入條件、項目管理、電價核定、區(qū)域劃分等關(guān)鍵問題，出臺了一系列配套政策措施，明確了相關(guān)具體要求，并先后啟動第一、二批共195個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目。總體來看，增量配電業(yè)務(wù)放開的頂層設(shè)計已基本完成，正逐步進入實施操作階段。

作為電力體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，增量配電業(yè)務(wù)放開，有助于鼓勵和吸引社會資本參與配電網(wǎng)投資建設(shè)，對提高配電網(wǎng)發(fā)展速度有積極的促進作用。與此同時，現(xiàn)有配、售電市場格局乃至終端能源生產(chǎn)消費模式或?qū)l(fā)生深刻變革，電網(wǎng)企業(yè)在配電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、服務(wù)、運營等方面的業(yè)務(wù)不可避免會受到?jīng)_擊，從企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展和經(jīng)營決策出發(fā)，有必要對改革政策的影響進行深入分析，進而研究提出科學合理的應對策略。

01 電力體制改革政策對電網(wǎng)企業(yè)的總體影響

電網(wǎng)企業(yè)是本次改革過程中受沖擊最大的一方，面臨著從統(tǒng)購統(tǒng)銷賺取購銷差價的壟斷企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖∵^網(wǎng)費的純粹公用事業(yè)運營者的轉(zhuǎn)變。9號文及已出臺的相關(guān)改革政策對電網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)生的影響主要包括：

盈利模式轉(zhuǎn)變。盈利模式由購售電價差變?yōu)?ldquo;準許成本加合理收益”，電網(wǎng)企業(yè)預期電價收入減少，建設(shè)電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性可能減弱;

售電業(yè)務(wù)放開。電網(wǎng)企業(yè)原則上可成立售電公司參與市場化競爭，但出于市場培育等方面考慮，電網(wǎng)企業(yè)成立的售電公司會受到一定限制;

增量配電業(yè)務(wù)放開。新增配電業(yè)務(wù)的投資、建設(shè)、運營等權(quán)益將面臨來自其他市場主體的競爭，用戶、園區(qū)等其他主體以往投資控股并移交電網(wǎng)企業(yè)運營的存量資產(chǎn)將視為增量配電業(yè)務(wù)并要求放開，對電網(wǎng)企業(yè)在配電領(lǐng)域的市場地位形成挑戰(zhàn)，而多元配電主體進入市場，在建設(shè)運營標準、質(zhì)量參差不齊的情況下，有可能影響上級電網(wǎng)的調(diào)度和安全運營;

外部監(jiān)管加強。要求電網(wǎng)企業(yè)無歧視向用戶和配電網(wǎng)開放，并公開投資、資產(chǎn)、成本等監(jiān)管信息，要求交易機構(gòu)相對獨立，以確保規(guī)范運作和信息披露。

02 增量配電改革相關(guān)條款對電網(wǎng)企業(yè)影響分析

增量配電業(yè)務(wù)與輸電網(wǎng)、用戶、分布式電源、微電網(wǎng)等密切相關(guān)，參與主體多，市場體量大，相關(guān)改革措施備受社會各界關(guān)注。總體來看，新一輪電力體制改革三年來，增量配電業(yè)務(wù)放開的相關(guān)政策文件經(jīng)歷了由粗到細、由虛到實，政策前后連貫、點面結(jié)合，與其他配套改革措施有較好的協(xié)同性，體現(xiàn)了政策制定者通過公平、公正、公開的市場機制引導相關(guān)市場主體參與改革，推動配電網(wǎng)乃至整個電力行業(yè)發(fā)展的深入思考。結(jié)合增量配電業(yè)務(wù)放開有關(guān)政策條款來看，對電網(wǎng)企業(yè)的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

增量配電業(yè)務(wù)的放開范圍

《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》中提出的增量配電范圍包括：一是滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運營;二是以混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴建;三是除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運營的存量配電網(wǎng)(參照適用)。上述定義涵蓋了除電網(wǎng)企業(yè)獨資(即非混合所有制方式)投資配電網(wǎng)增容擴建外的各類配電網(wǎng)建設(shè)改造內(nèi)容，僅第一種定義是真正意義上“新增”配電網(wǎng)，后兩種定義所謂“增量”均是相對于電網(wǎng)企業(yè)以外的其他投資主體，對電網(wǎng)企業(yè)而言實際均為存量資產(chǎn)。

《辦法》還指出：“除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，擁有配電網(wǎng)存量資產(chǎn)絕對控股權(quán)的公司，包括高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、地方電網(wǎng)、楚售縣等，未經(jīng)營配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的，可向地方政府能源管理部門申請并獲準開展配電網(wǎng)業(yè)務(wù)。”由于因歷史原因，電力系統(tǒng)中存在相當比例非電網(wǎng)企業(yè)投資的配電資產(chǎn)，過去多采取無償移交或委托代維的模式由電網(wǎng)企業(yè)運行管理?！掇k法》出臺后，地方政府、電力用戶、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等將不會再將其配電資產(chǎn)無償移交，已經(jīng)移交或委托電網(wǎng)企業(yè)運營的配電資產(chǎn)也將面臨回收的可能。

電壓等級方面，《辦法》提出“原則上指110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)”，同時也“包括220(330)千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟開發(fā)區(qū))等局域電網(wǎng)”。第一、二批增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知中對電壓等級也進行了界定，值得注意的是，第二批試點通知文件中“不涉及220千伏及以上輸電網(wǎng)建設(shè)”改為“不涉及220千伏以上輸電網(wǎng)建設(shè)”，盡管只有一字之差，卻充分表明改革政策制定者對220千伏電網(wǎng)納入放開范圍的決心。一般從工程技術(shù)角度，輸/配電網(wǎng)的劃分界面是110和220千伏，即110千伏及以下為配電網(wǎng)，220(330)千伏及以上為輸電網(wǎng)。因此，電網(wǎng)企業(yè)要做好增量配電改革過程中部分輸電網(wǎng)業(yè)務(wù)被同時放開的準備。

在配電網(wǎng)規(guī)劃中的角色定位

增量配電網(wǎng)項目管理是《辦法》的重要內(nèi)容之一，其中明確：一是地方政府能源管理部門負責增量配電網(wǎng)項目管理，制定增量配電網(wǎng)項目管理的相關(guān)規(guī)章制度，包括編制配電網(wǎng)規(guī)劃，優(yōu)選確定項目業(yè)主，核準項目等;二是國家能源局派出機構(gòu)負責頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證(供電類);三是省(區(qū)、市)價格主管部門負責制定增量配電區(qū)域的配電價格。

總體來看，相關(guān)改革政策強化了地方政府在配電業(yè)務(wù)領(lǐng)域，特別是規(guī)劃、項目、定價、監(jiān)管方面的管理職能和權(quán)威。長期以來，配電業(yè)務(wù)由電網(wǎng)企業(yè)獨家經(jīng)營，配電網(wǎng)規(guī)劃的工作模式是電網(wǎng)企業(yè)主動完成，與地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等政府部門規(guī)劃銜接后，明確具體項目，由電網(wǎng)企業(yè)負責項目的建設(shè)運營。改革后，電網(wǎng)企業(yè)在配電網(wǎng)規(guī)劃編制中的主導權(quán)將變?yōu)榻ㄗh權(quán)，配電網(wǎng)項目建設(shè)運營權(quán)將在一定程度受到其他市場主體的沖擊。

參與增量配電項目的方式

《辦法》對電網(wǎng)企業(yè)參與增量配電提出以下要求：一是電網(wǎng)企業(yè)控股增量配電網(wǎng)擁有其運營權(quán)，在配電區(qū)域內(nèi)僅從事配電網(wǎng)業(yè)務(wù)。其競爭性售電業(yè)務(wù)，應逐步實現(xiàn)由獨立的售電公司承擔;二是鼓勵電網(wǎng)企業(yè)與社會資本通過股權(quán)合作等方式成立產(chǎn)權(quán)多元化公司經(jīng)營配電網(wǎng);三是電網(wǎng)企業(yè)按照電網(wǎng)接入管理的有關(guān)規(guī)定以及電網(wǎng)運行安全的要求，向項目業(yè)主無歧視開放電網(wǎng)，提供便捷、及時、高效的并網(wǎng)服務(wù)。從相繼出臺的政策來看，“配售分開”的大原則已基本確定，《辦法》提出“具備條件的要將配電業(yè)務(wù)和競爭性售電業(yè)務(wù)分開核算”的類似要求。在第二批試點的通知中，將第二條內(nèi)容進一步調(diào)整為“電網(wǎng)企業(yè)擬參與的試點項目，應采取與社會資本合作的方式參與投資、建設(shè)和運營。”也就是說，從第二批增量配電網(wǎng)試點項目開始，電網(wǎng)企業(yè)將不能獨資參與相關(guān)試點項目的投資、建設(shè)和運營，必須與社會資本合作。

目前，第一、二批195個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目正在有序推進，第三批增量配電業(yè)務(wù)改革試點已經(jīng)啟動。除西藏自治區(qū)外，全國各省(直轄市、自治區(qū))均有試點項目，根據(jù)相關(guān)要求，增量配電業(yè)務(wù)改革下一步要實現(xiàn)試點項目全國地級以上城市全覆蓋，每個地級市至少要有一個試點，預計項目總數(shù)將超過300。從第一、二批試點項目類型來看，工業(yè)園區(qū)是增量配電業(yè)務(wù)試點主要方向。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有347家國家級工業(yè)園區(qū),1167家省級工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)的電力用戶用電量大、負荷相對穩(wěn)定，是市場中的優(yōu)質(zhì)客戶資源，其電網(wǎng)資產(chǎn)多屬于園區(qū)管委會或用戶，即廣義非電網(wǎng)所屬的增量配網(wǎng)資產(chǎn)，若全面對社會資本開放，對電網(wǎng)企業(yè)造成的沖擊可謂不小。

最新出臺的《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》關(guān)于資產(chǎn)和用戶部分指出：一是“由非本區(qū)域配電網(wǎng)運營主體投資建設(shè)并運營的存量配電網(wǎng)資產(chǎn)”可通過資產(chǎn)入股方式參股并共同運營，出售、產(chǎn)權(quán)置換等方式將所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，或者租賃等方式將資產(chǎn)租借給“擁有本區(qū)域配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司”;二是“增量電力用戶和隨存量配電網(wǎng)資產(chǎn)移交的存量用戶的配電業(yè)務(wù)按照屬地原則，由擁有該區(qū)域配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司負責”;三是“其他配電網(wǎng)運營企業(yè)專線(專變)供電的電力用戶，本著節(jié)約資源的原則，供電方式可維持不變(但保留用戶的選擇權(quán))，本專線(專變)不可再擴展其他電力用戶”。根據(jù)上述要求，未來增量配電業(yè)務(wù)的配電區(qū)域劃分確定后，電網(wǎng)企業(yè)在其未能獲得運營權(quán)的增量配電區(qū)域內(nèi)的存量資產(chǎn)，將通過參股、轉(zhuǎn)讓、或租賃等方式移交，除專線(專變)外的存量用戶將隨之移交，發(fā)展增量用戶也受到嚴格限制。因此，增量配電區(qū)域的劃分對電網(wǎng)企業(yè)而言至關(guān)重要，將直接影響其配電資產(chǎn)和用戶市場。

配電價格測算辦法

《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》按照建立機制與合理定價相結(jié)合、彌補成本與約束激勵相結(jié)合、公平開放與平等負擔相結(jié)合的配電網(wǎng)配電價格定價原則，要求配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)電力用戶的用電價格“不高于其直接接入相同電壓等級對應的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價”，并提出了適用于招標方式確定項目投資主體的招標定價法，以及非招標方式確定項目投資主體的準許收入法、最高限價法、標尺競爭法等增量配電網(wǎng)配電價格定價方法。根據(jù)組成要素和定價辦法來看，預計增量配電網(wǎng)的配電價格將基本保持與各省已核定的輸配電價相同或相近水平。值得注意的是，《指導意見》規(guī)定配電區(qū)域內(nèi)的非水可再生能源與電力用戶開展就近交易時，用戶不承擔上一電壓等級的輸配電價，這意味著在非水可再生能源發(fā)電較多的區(qū)域，其上一級輸配電成本將由其他市場主體分攤。

總體看來，對電網(wǎng)企業(yè)影響較大的增量配電改革政策主要是增量配電的范圍、區(qū)域劃分、以及項目參與方式等方面。

03 電網(wǎng)企業(yè)參與市場競爭的優(yōu)劣勢分析

增量配電投資業(yè)務(wù)放開后，電網(wǎng)企業(yè)將面臨來自國有發(fā)電企業(yè)、地方電力公司、高新園區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、分布式能源和微電網(wǎng)業(yè)主、供水供熱供氣等公共服務(wù)行業(yè)、民間資本投資主體等方面的潛在競爭主體。

如表1所示，優(yōu)劣勢分析結(jié)果標明，國有發(fā)電企業(yè)、地方電力公司、高新園區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)業(yè)主具有較強的競爭力。與主要競爭對手相比，現(xiàn)階段電網(wǎng)企業(yè)在人才、資金、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、客戶等方面具有先發(fā)和累積優(yōu)勢，但在服務(wù)意識、管理彈性、激勵機制、外部環(huán)境等方面則存在一定欠缺。應該指出，優(yōu)勢與不足都是動態(tài)變化而非一成不變的，正視問題、積極應對、及時調(diào)整，完全可以將不足轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢;反之亦然。電網(wǎng)企業(yè)的優(yōu)勢與不足詳見表2。

04 在改革浪潮中電網(wǎng)企業(yè)仍需積極作為

隨著新一輪電力體制改革的深入推進，增量配電投資業(yè)務(wù)正加速放開，電網(wǎng)企業(yè)面臨新的挑戰(zhàn)和沖擊，應積極作為、主動適應市場化改革趨勢，對內(nèi)加強管理水平，對外提升服務(wù)質(zhì)量，重點做好以下方面工作：

一是提高配電網(wǎng)建設(shè)管理水平，科學制定規(guī)劃，統(tǒng)一技術(shù)標準，優(yōu)化資源配置，準確判斷增量配電市場的發(fā)展趨勢，提高投資決策效率和決策水平。

二是加強增量配電放開后的并網(wǎng)調(diào)度管理，與相關(guān)配電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)、調(diào)度等協(xié)議，向其提供規(guī)范、優(yōu)質(zhì)、高效的并網(wǎng)服務(wù)，按照電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度原則加強調(diào)度管理和運行監(jiān)督，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。

三是提升服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量，增強市場競爭意識和服務(wù)意識，改進考核激勵機制，提升員工積極性，提高供電服務(wù)質(zhì)量，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)維護既有客戶，拓展增量客戶。

四是加強合作和分享意識，積極與相關(guān)方合作，探索以混合所有制、公私合營等合資模式參與增量配電業(yè)務(wù)，降低投資風險。

五是發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢，加強科技攻關(guān)，突破新形勢下電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運行等關(guān)鍵技術(shù)，主導制定相關(guān)行業(yè)和國家技術(shù)標準，引領(lǐng)電力行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。六是整合各方資源優(yōu)勢，開拓綜合能源服務(wù)業(yè)務(wù)等新業(yè)務(wù)，合理利用政策支持，通過深度挖掘客戶資源價值，打造新的利潤增長點，提升市場競爭力。