產(chǎn)權(quán)“卡殼”

就在重慶采用市場(chǎng)化方式優(yōu)選業(yè)主時(shí)，時(shí)任河南省電力公司領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)增量配網(wǎng)項(xiàng)目所在的政府領(lǐng)導(dǎo)就配網(wǎng)問題也進(jìn)行了溝通。據(jù)了解，與其他地區(qū)推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)的情況相似，當(dāng)時(shí)雙方在區(qū)劃與股權(quán)問題上未能達(dá)成一致意見。

早在申報(bào)試點(diǎn)時(shí)，各方對(duì)試點(diǎn)區(qū)域范圍就有所分歧。這片區(qū)域里存在電網(wǎng)公司投資的變電站等資產(chǎn)，屬于電網(wǎng)存量資產(chǎn)。

一位資深業(yè)內(nèi)人士曾說，電力發(fā)展這么多年，要想找到一塊完完全全空白的地方基本不可能，如何妥善處理存量與增量的關(guān)系并不是某個(gè)試點(diǎn)的問題，而是推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的共性問題。

2018年3月13日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法(試行)》(下稱《實(shí)施辦法》)。文件指出，配電區(qū)域原則上應(yīng)按照地理范圍或行政區(qū)域劃分，具有清晰的邊界，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、交叉供電、普遍服務(wù)和保底供電服務(wù)無法落實(shí)等情況。遇到存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，也提出了入股、出售、置換、租賃等處置方式。

采用入股方式，即電網(wǎng)企業(yè)對(duì)其投資的存量資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、評(píng)估作價(jià)，并折價(jià)入股至項(xiàng)目公司，以實(shí)物出資的方式成為項(xiàng)目公司股東，這是目前障礙較小的一種選擇，卻又涉及誰來擁有項(xiàng)目控劍權(quán)。

“誰控股意味著誰將主導(dǎo)當(dāng)下及未來的配網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)。”一位從事增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)的業(yè)內(nèi)人士指出。

2017年7月12日，國家發(fā)改委副主任、國家能源局副局長主持召開的電力體制改革專題會(huì)上對(duì)各地增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作提出針對(duì)性要求：第一，地方政府不得指定項(xiàng)目業(yè)主;第二，電網(wǎng)企業(yè)要積極參與競(jìng)爭(zhēng)，但應(yīng)當(dāng)采取與社會(huì)資本合作的方式，第一批試點(diǎn)項(xiàng)目中，電網(wǎng)企業(yè)控股、參股項(xiàng)目不得超過500jo,,原則上不搞絕對(duì)控股，第二批試點(diǎn)可以不限制，按照招投標(biāo)等方式確定項(xiàng)目業(yè)主。

據(jù)《國家電網(wǎng)報(bào)》報(bào)道，國網(wǎng)2018年第二季度工作會(huì)議指出，要積極促進(jìn)增量配電改革。堅(jiān)持宜控則控、宜參則參、宜放則放的原則，積極做好試點(diǎn)工作，探索形成可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的運(yùn)營管理模式。

雖然圍繞股份配比的談判在各地都不是一蹴而就的，電網(wǎng)企業(yè)和配電公司都希望獲得控股權(quán)，但部分配電公司最終還是選擇了與電網(wǎng)合作。

2018年1月17日，國網(wǎng)重慶市電力公司與重慶兩江長興電力有限公司簽署合作協(xié)議，雙方各持股50%，在重慶兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)共同組建新型配售電企業(yè)，這也是目前重慶最大的從事增量配電業(yè)務(wù)的混合所有制企業(yè)。

重慶兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)作為國家售電側(cè)改革試點(diǎn)區(qū)域，其增量配電業(yè)務(wù)也躋身全國首批105個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，試點(diǎn)范圍為兩江新區(qū)的水土、龍興和魚復(fù)三個(gè)工業(yè)園區(qū)。

北京市鑫諾律師事務(wù)所合伙人展曙光曾撰文評(píng)價(jià)，該方式符合電改精神，解決了電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)參與試點(diǎn)項(xiàng)目的問題，為改革政策文件倡導(dǎo)和鼓勵(lì)。同時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)參股項(xiàng)目公司，電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)益也得到了保障。

只是，非電網(wǎng)企業(yè)真的無法“獨(dú)立”成為增量配電投資運(yùn)營主體嗎?

據(jù)eo記者了解，目前出售、置換這兩種方式都難以落地。

電網(wǎng)存量資產(chǎn)屬國有資產(chǎn)，不僅省市一級(jí)電力公司沒有相應(yīng)處置權(quán)，國家電網(wǎng)也不曾有過處置先例，會(huì)否涉及國有資產(chǎn)流失等問題橫亙?cè)谇埃柘驀鴦?wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)請(qǐng)示。

如何給資產(chǎn)定價(jià)也是重要議題。據(jù)相關(guān)業(yè)內(nèi)人士介紹，使用不同的計(jì)算方法認(rèn)定公允價(jià)值將得出不同的結(jié)果。如果認(rèn)定為動(dòng)產(chǎn)，其估值要按照固定投資+可期收益計(jì)算;如果認(rèn)定為不動(dòng)產(chǎn)，則按照年限計(jì)算折舊。同時(shí)，處置一般有期限限制，而事實(shí)經(jīng)營卻一直在延續(xù)。

而租賃方式指的是，電網(wǎng)企業(yè)將其投資的配電設(shè)施以固定或相對(duì)固定的費(fèi)用租賃給項(xiàng)目業(yè)主，經(jīng)營所獲收益歸項(xiàng)目業(yè)主。據(jù)eo記者了解，這被從事配網(wǎng)業(yè)務(wù)的業(yè)內(nèi)人士廣泛認(rèn)為是“最談不攏”的候選方法。

晨曙光認(rèn)為，租賃從法律角度無任何障礙，但在運(yùn)營管理方面卻可能存在較多細(xì)節(jié)需要解決。比如，資產(chǎn)的維護(hù)管理義務(wù)、升級(jí)改造義務(wù)等需要進(jìn)一步明確，改造資產(chǎn)與原資產(chǎn)混同時(shí)的權(quán)屬問題也需要界定，等等

多位業(yè)內(nèi)人士指出，本輪電改最大的特點(diǎn)可以說是充分調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，但增量配網(wǎng)改革目前已涉及產(chǎn)權(quán)問題，而資產(chǎn)處置已不僅僅關(guān)乎地方，也不僅僅關(guān)乎電力。

2018年5月12日，原國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記副主任陳清泰在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)基金會(huì)和中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院聯(lián)合主辦的第四屆思想中國論壇上發(fā)表演講時(shí)指出，國資委國有資產(chǎn)管理形式的其中一個(gè)特點(diǎn)是，國有產(chǎn)權(quán)基本上不具有流動(dòng)性，有進(jìn)有退的調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換很難實(shí)質(zhì)性展開。

陳清泰說:“當(dāng)前在國家有需要、非公經(jīng)濟(jì)不愿意進(jìn)入或者不準(zhǔn)進(jìn)入的那些領(lǐng)域，也包括一些天然壟斷行業(yè)，涉及國家安全的某些重要公共服務(wù)領(lǐng)域，以國有資本投資實(shí)現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)，這種功能可能在一段時(shí)間還不可少。但是在市場(chǎng)起決定作用的情況下，政策性功能應(yīng)該限定在某些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，并經(jīng)過充分論證和法定程序列出負(fù)面清單。”

根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定，地方相關(guān)主管部門應(yīng)在配電網(wǎng)規(guī)劃、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目業(yè)主確定、項(xiàng)目核準(zhǔn)(備案)等環(huán)節(jié)明確具有清晰地理邊界的配電區(qū)域，出具配電區(qū)域劃分意見，并抄送國家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

而配電區(qū)域劃分意見應(yīng)載明配電區(qū)域的地理范圍、劃分界限及產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)等信息，并附配電區(qū)域地理平面圖、電網(wǎng)分布圖等說明文件。

已滿足其他許可條件，但未取得配電區(qū)域劃分意見的，國家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)參考企業(yè)間自主達(dá)成的配電區(qū)域劃分協(xié)議等材料，在電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)中載明配電區(qū)域。

“現(xiàn)在像走入了死胡同。”

存量資產(chǎn)的處置無法落地，部分增量配電項(xiàng)目離電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)還差一份配電區(qū)域劃分意見。

推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)的非電網(wǎng)企業(yè)人士說，實(shí)在無法妥善處置存量資產(chǎn)，就只能“繞開”，即在配電區(qū)域劃分時(shí)“剔除”存量資產(chǎn)所涉范圍。但這樣一來，增量配電區(qū)域就可能縮小。

配電網(wǎng)的價(jià)值開不在過網(wǎng)費(fèi)價(jià)，而是其公用事業(yè)服務(wù)的角色和體量。“一位從事配網(wǎng)業(yè)務(wù)的業(yè)內(nèi)人士指出:“如果體量太小，不僅存活困難，而且也會(huì)失去樣本參考價(jià)值。

即使非電網(wǎng)企業(yè)配電項(xiàng)目業(yè)主獲準(zhǔn)投建變電站及相關(guān)線路，實(shí)際操作中仍難以徹底“繞開”大電網(wǎng)。業(yè)內(nèi)人士介紹，配網(wǎng)建設(shè)是需要一定前置條件的，作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的電網(wǎng)不共享，就無法獲取諸如網(wǎng)絡(luò)潮流、容載比、路由等諸多接入大網(wǎng)所需的信息。

有配電業(yè)主打了個(gè)比方:“一個(gè)是按八車道標(biāo)準(zhǔn)建的，另一個(gè)是四車道，兩者怎么銜接?這在將來可能涉及電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。”

此外，非電網(wǎng)公司配電業(yè)主對(duì)將來能否享受公平調(diào)度缺乏信任，電網(wǎng)企業(yè)對(duì)清晰劃分責(zé)任也曾有過擔(dān)心。

配電價(jià)格方面，雖然國家發(fā)改委在2017年底就印發(fā)了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》但執(zhí)行層面同樣涉及諸多未解細(xì)節(jié)。

例如，省級(jí)輸配電價(jià)核定中已經(jīng)包含了全社會(huì)居民的交叉補(bǔ)貼，如果配電試點(diǎn)區(qū)域有居民用戶，這部分交叉補(bǔ)貼是否應(yīng)考慮返還項(xiàng)目業(yè)主;《指導(dǎo)意見》中提到綜合結(jié)算法，不區(qū)分增量配網(wǎng)性質(zhì)，以大工業(yè)兩部制電價(jià)與大電網(wǎng)結(jié)算，區(qū)域中其他類型用戶怎么辦;如果按照分類結(jié)算，電網(wǎng)計(jì)量表必須安裝到每一類用戶處，配網(wǎng)數(shù)據(jù)就自然共享了

2018年被業(yè)內(nèi)普遍稱為增量配網(wǎng)的“井噴之年”。5月，國家發(fā)改委政策研究室副主任兼新聞發(fā)言人在新聞發(fā)布會(huì)上表示，近期，國家發(fā)改委還將批復(fù)第三批第二批次增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)。截至4月底，已批復(fù)292個(gè)增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)，第一批、第二批試點(diǎn)正在加快推進(jìn)。2017年以來，也有諸多改革配套文件密集出臺(tái)。

據(jù)悉，在2018年5月11日召開的中國能源研究會(huì)中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心成立大會(huì)上，業(yè)內(nèi)人士建議加強(qiáng)政策宣貫，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，抓緊完善配套政策。

“沒有一場(chǎng)改革是容易的，中間一定會(huì)遇到很多不可預(yù)知的障礙。”一位增量配網(wǎng)業(yè)內(nèi)人士感嘆。

處于探路階段的增量配電業(yè)務(wù)改革任重而道遠(yuǎn)。