儲(chǔ)氣調(diào)峰新政：一場任務(wù)與市場的對撞

本刊記者黃燕華

一直以來，儲(chǔ)氣調(diào)峰能力是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上最薄弱的一環(huán)，地下儲(chǔ)氣庫在行業(yè)中的存在感也極其微弱。

伴隨著2017年的供應(yīng)緊張，天然氣價(jià)格波動(dòng)幅度較大，暴露了儲(chǔ)氣調(diào)峰能力嚴(yán)重不足的短板。近一年來，國家持續(xù)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策，督促加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)氣調(diào)峰成為行業(yè)中的新晉“網(wǎng)紅”。盡管國家政策持續(xù)加碼，各市場主體、地方政府的反應(yīng)卻并不樂觀，認(rèn)為要完成2020年前儲(chǔ)氣目標(biāo)難度很大，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)氣調(diào)峰市場化運(yùn)作和輔助服務(wù)更是遠(yuǎn)期目標(biāo)。不過，也有不少人表示看到了儲(chǔ)氣調(diào)峰的市場機(jī)遇。

對于國家來說，為了防范天然氣供應(yīng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在產(chǎn)業(yè)政策上綜合考慮了行政與市場化的平衡。而對企業(yè)來說，要考慮如何在完成義務(wù)儲(chǔ)備的情況下，還能通過市場手段將儲(chǔ)氣調(diào)峰變成優(yōu)良資產(chǎn)。

A 任務(wù)和市場

受氣荒影響，2018年3月，三大國家石油公司早早由一把手出面，與國家發(fā)改委簽訂了年度保供責(zé)任書。保供責(zé)任書中明確了供氣企業(yè)的義務(wù)，即在2020年前要擁有不低于其年合同銷售量10010的儲(chǔ)氣能力。

據(jù)悉，為了加快完成調(diào)峰任務(wù)，中石油正在對儲(chǔ)氣調(diào)峰能力進(jìn)行研究規(guī)劃，同時(shí)已明確今年的地下儲(chǔ)氣庫發(fā)展的思路為“完善一批、啟動(dòng)一批、評(píng)價(jià)一批”。

與此同時(shí)，天然氣市場份額相對較小的中石化、中海油，也在就儲(chǔ)氣調(diào)峰做相關(guān)規(guī)劃。對于“三桶油”來說，這是一個(gè)完成歷史欠賬與抓住市場機(jī)遇的結(jié)合點(diǎn)。

中國的儲(chǔ)氣調(diào)峰能力建設(shè)啟動(dòng)于1999年，隨著西氣東輸?shù)忍烊粴忾L輸管道建設(shè)及天然氣工業(yè)發(fā)展而發(fā)展，歷經(jīng)起步探索期和快速發(fā)展初期兩個(gè)階段。中國首次大規(guī)模采用儲(chǔ)氣庫調(diào)峰，始于陜京輸氣管道工程。為了解決北京市季節(jié)用氣不均衡的問題，保證向北京市穩(wěn)定供氣，1999年，中石油修建了大港油田大張坨地下儲(chǔ)氣庫。大港儲(chǔ)氣庫除了向北京供氣以外，還有部分天然氣供應(yīng)天津、河北滄州等地。為保證供氣安全，2001年來，繼大張坨地下儲(chǔ)氣庫后，中石油又陸續(xù)建成了板876地下儲(chǔ)氣庫和板中北高點(diǎn)地下儲(chǔ)氣庫。

目前，中國已建成的儲(chǔ)氣庫共有25座，其中中石油23麈，中石化2座。當(dāng)前全國已建成的地下儲(chǔ)氣庫的工作氣量為117億立方米，形成的調(diào)峰能力約為77億立方米。2017年，中國地下儲(chǔ)氣庫的總調(diào)峰氣量為77.4億立方米，其中中石油為76.3億立方米，中石化為1.3億立方米。

為何地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)進(jìn)展緩慢?有政策研究者告訴eo記者，盡管主管部門一再要求石油公司建設(shè)儲(chǔ)氣庫、健全調(diào)峰能力，但政策層面并沒有明確的約束性指標(biāo)。“儲(chǔ)氣庫的投資大，經(jīng)濟(jì)效益難以實(shí)現(xiàn)，石油公司對于建設(shè)儲(chǔ)氣庫也沒有積極性。”

從事儲(chǔ)氣庫管理與生產(chǎn)工作的維達(dá)(化名)告訴eo記者，中圉的儲(chǔ)氣庫發(fā)展急需倒逼機(jī)制。2009年氣荒之后，從2010年起，國家通過所得稅返還政策，拿出了數(shù)百億用于投資地下儲(chǔ)氣庫，呼圖壁、相國寺、蘇橋等6個(gè)儲(chǔ)氣庫正是受益于這輪政策而得以建成。到了2013年，受國際油價(jià)、改革等多種因素影響，儲(chǔ)氣調(diào)峰相關(guān)投資建設(shè)工作一度擱淺、延后。等到2017年全國更大范圍的氣荒再現(xiàn)，儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的建設(shè)又開始出現(xiàn)了一個(gè)小高潮。

2018年4月27日，國家發(fā)改委、國家能源局出臺(tái)《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機(jī)制的意見》(以下簡稱《意見》)，這是國家政策層面第一次明確了儲(chǔ)氣責(zé)任劃分與儲(chǔ)氣能力指標(biāo)。

《意見》指出：供氣企業(yè)到2020年擁有不低于其年合同銷售量10%的儲(chǔ)氣能力;縣級(jí)以上地方人民政府到2020年至少形成不低于保障本行政區(qū)域日均3天需求量的儲(chǔ)氣能力;城鎮(zhèn)燃?xì)獾?020年形成不低于其年用氣量5c70的儲(chǔ)氣能力。

了解《意見》出臺(tái)過程的業(yè)內(nèi)人士表示，具體的指標(biāo)制定是責(zé)任與市場平衡的結(jié)果。一方面，這些指標(biāo)是政府要求企業(yè)必須履行的儲(chǔ)氣義務(wù)。另一方面，隨著天然氣市場化進(jìn)程加快、產(chǎn)業(yè)配套政策完善，儲(chǔ)氣設(shè)施在承擔(dān)保供責(zé)任的同時(shí)，有望成為企業(yè)的優(yōu)良資產(chǎn)。

不過，這個(gè)美好設(shè)想的出爐過程并不輕松。據(jù)悉，儲(chǔ)氣指標(biāo)制定時(shí)，上游企業(yè)與政策制定方就儲(chǔ)氣調(diào)峰能力的“存量”認(rèn)定產(chǎn)生了較大分歧。上游企業(yè)認(rèn)為，通過計(jì)算已有的氣田調(diào)峰量、地下儲(chǔ)氣庫工作氣量、LNG接收站周轉(zhuǎn)量、天然氣長輸管道的管存氣量等，上游企業(yè)實(shí)際上已經(jīng)完成甚至超過了政策要求的10070儲(chǔ)氣調(diào)峰能力。

右油公司的上述算法，遭到了一些研究人士和政策制定者的反對。“按照這個(gè)算法，既然都超額完成儲(chǔ)氣調(diào)峰的任務(wù)了，為何還有氣荒呢?”

事實(shí)上，自國家發(fā)改委和國家能源局出臺(tái)了一系列關(guān)于儲(chǔ)氣調(diào)峰的政策后，市場已經(jīng)做出了明顯的反應(yīng)。

經(jīng)過近一個(gè)月的采訪與調(diào)查，eo記者接觸了這個(gè)市場上的至少四類主體，他們對于儲(chǔ)氣調(diào)峰抱著各不相同的態(tài)度。

1、積極的市場主體;這類企業(yè)或個(gè)人判斷儲(chǔ)氣調(diào)峰將成為優(yōu)良資產(chǎn)，且已經(jīng)進(jìn)行了較為深入的政策、地質(zhì)選擇研究及經(jīng)濟(jì)測算。如石油公司：中石油;大型城市燃?xì)馄髽I(yè)，北京燃?xì)獾?。中國石油西南油氣田已?jīng)編制了“西南油氣田儲(chǔ)氣庫建設(shè)規(guī)劃”，規(guī)劃了三個(gè)階段共8個(gè)地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)批次。第一批次包括銅鑼?shí){和黃草峽地下儲(chǔ)氣庫。其中，銅鑼?shí){地下儲(chǔ)氣庫已經(jīng)獲得中石油總部批復(fù)。同時(shí)，中石油西南油氣田與重慶市政府就地下儲(chǔ)氣庫的投資建設(shè)簽訂了合資合作框架協(xié)議，雙方正在洽談具體的合作事宜。

2、糾結(jié)的市場主體：這類主體以內(nèi)陸地方政府和小型城市燃?xì)鉃橹?，多反映的是建設(shè)的困難和問題，在等待有利的市場條件。地方政府認(rèn)為完成儲(chǔ)氣任務(wù)壓力很大，縣級(jí)以上市政府缺乏積極性。同時(shí)各小型城市燃?xì)庖驗(yàn)轶w量小，憲成儲(chǔ)備任務(wù)的投資壓力大，成本難以疏導(dǎo)，工程進(jìn)度難以跟上。

3、投資者：希望借助投資建設(shè)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施進(jìn)入天然氣行業(yè)，投資建設(shè)LNG接收站獲得氣源等，獲得穩(wěn)定收益。

4、投機(jī)者：這類企業(yè)希望在此輪政策的支持下J陜速通過相關(guān)項(xiàng)目的審批。

B 價(jià)格市場化還是政府定價(jià)？

關(guān)于儲(chǔ)氣調(diào)峰，最核心的議題就是價(jià)格機(jī)制。

市場方面，大多數(shù)企業(yè)認(rèn)為當(dāng)前的政策并沒有明確價(jià)格機(jī)制。而政策層面，國家發(fā)展改革委在2016年10月就出臺(tái)了《關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》，提到“明確儲(chǔ)氣設(shè)施價(jià)格市場化政策，對鼓勵(lì)投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施、補(bǔ)儲(chǔ)氣調(diào)峰‘短板’促進(jìn)天然氣行業(yè)長期健康發(fā)展具有重要意義”。

今年4月國家發(fā)改委、能源局出臺(tái)的《意見》，重申儲(chǔ)氣服務(wù)價(jià)格和儲(chǔ)氣設(shè)施天然氣購銷價(jià)格由市場競爭形成。

不過，盡管已有價(jià)格政策，市場上的多數(shù)投資者和儲(chǔ)氣設(shè)施運(yùn)營者仍呼吁國家出臺(tái)相應(yīng)的調(diào)峰氣價(jià)政策，理由是獨(dú)立經(jīng)營的儲(chǔ)氣庫對外提供儲(chǔ)氣服務(wù)時(shí)，雙方協(xié)商收取服務(wù)費(fèi)面臨收益的極大不確定性。

據(jù)eo了解，在本輪出臺(tái)儲(chǔ)氣調(diào)峰的相關(guān)政策之前，國家發(fā)改委價(jià)格主管部門曾反復(fù)研究討論，最終決定由市場形成價(jià)格。為何政府不對儲(chǔ)氣調(diào)峰進(jìn)行定價(jià)?知情人士對eo解釋，主要原因是很難定出一個(gè)合理的價(jià)格。

這足因?yàn)?，不同的調(diào)峰設(shè)施的調(diào)峰費(fèi)用差異巨大。LNG接收站儲(chǔ)罐的單位投資成本在5-6元/立方米，而油氣藏地下儲(chǔ)氣庫的投資成本在3-4元/立方米。即使同是地下儲(chǔ)氣庫，受地質(zhì)差異影響，不同的油氣藏地下儲(chǔ)氣庫的投資差異也不同。

“如果對不同的儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施單獨(dú)制定價(jià)格，工作量巨大，且會(huì)引發(fā)不同的意見。如果一刀切，制定的結(jié)果同樣不能讓所有參與者滿意。另外，如果政府制定的儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格高于市場上的天然氣價(jià)格，還容易引發(fā)儲(chǔ)氣庫的天然氣難以銷售的困局。”上述人士坦承儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格制定上的困難。

不僅如此，國家發(fā)改委也缺乏制定儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格的依據(jù)。根據(jù)2015年10月國家發(fā)改委發(fā)布的《中央定價(jià)目錄》，儲(chǔ)氣費(fèi)并不屬于政府定價(jià)的范圍。

政府不定價(jià)可以嗎?有業(yè)內(nèi)人士表示，目前國內(nèi)天然氣的價(jià)格波動(dòng)情況，使儲(chǔ)氣庫等調(diào)峰設(shè)施具備了盈利性。

以港華金壇儲(chǔ)氣庫為例，根據(jù)其可行性研究報(bào)告，25年的投資回報(bào)期內(nèi)稅后財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率要達(dá)到12%，推算出的天然氣儲(chǔ)氣價(jià)格為0.792元/立方米。

“去年天然氣市場的冬季價(jià)格波動(dòng)完全可以達(dá)到甚至超過0.8元，立方米。而去年冬季中石油的管道氣競價(jià)最高的時(shí)候上浮了50%，管道氣價(jià)差接近1塊錢。同時(shí)在一些區(qū)域，中石化的管道氣也曾一度賣到了3.2元/直方米。這個(gè)價(jià)差完全可以讓儲(chǔ)氣庫盈利。”上述人士分析說。

LNG方面，去年冬季國內(nèi)LNG氣價(jià)差曾一度超過10000元/噸，相比淡季，價(jià)差甚至高達(dá)2元/立方米。

儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施設(shè)計(jì)的折舊期為25-30年，實(shí)際在運(yùn)行的使用壽命將完全可以超過30年。這也是一大利好因素。

不過，下游城市燃?xì)馊耸繘]這么樂觀。有人認(rèn)為，當(dāng)前天然氣價(jià)格上下游的環(huán)節(jié)基本上是政府管制，而儲(chǔ)氣調(diào)峰又沒有價(jià)格政策支持的情況下，儲(chǔ)氣調(diào)峰成本順不出去，談何投資積極性?

對于城市燃?xì)獾膿?dān)憂，多位受訪的政府人士指出：“一些企業(yè)希望政府制定價(jià)格，出發(fā)點(diǎn)還是為其投資兜底，保本、保收益、保責(zé)任。”

上游供氣企業(yè)的有關(guān)人士則認(rèn)為，根據(jù)國家政策，儲(chǔ)氣調(diào)峰企業(yè)需要與用戶簽訂儲(chǔ)氣調(diào)峰合同，才能將這部分價(jià)格順出去，而這完全取決于談判的結(jié)果，“這樣順價(jià)的難度太大”。而且國家發(fā)改委提出的儲(chǔ)氣調(diào)峰氣量市場化定價(jià)，如何區(qū)分調(diào)峰氣是來自儲(chǔ)氣設(shè)施，這也是一個(gè)大難題。

國家發(fā)改委的相關(guān)人士對此回應(yīng)說，國家對于儲(chǔ)氣調(diào)峰合同的監(jiān)管政策是寬松的。只要投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施的企業(yè)的調(diào)峰合同氣量不超過認(rèn)定的儲(chǔ)氣能力，大體是沒有什么問題的。

國家制定調(diào)峰順價(jià)方式，中石油、中石化等上游供氣企業(yè)的人士認(rèn)為并不公平。“地下儲(chǔ)氣庫承擔(dān)著保障管道運(yùn)行的重任，給油氣田生產(chǎn)調(diào)峰，根據(jù)‘誰受益、誰買單’的原則，受益的不只是簽訂調(diào)峰合同的這部分量，而是所有用戶。而調(diào)峰成本只轉(zhuǎn)移給簽訂儲(chǔ)氣調(diào)峰合同的用戶，顯然是不公平的。”