(二)交叉補(bǔ)貼的社會(huì)福利凈損失

 

1.交叉補(bǔ)貼社會(huì)福利凈損失的兩種形式。一方面，交叉補(bǔ)貼產(chǎn)生了用戶(hù)之間的不公平，即低成本的用戶(hù)卻支付了高電價(jià)，而高成本的用戶(hù)卻享受了低電價(jià)，這種不公平程度隨著補(bǔ)貼范圍和程度的擴(kuò)大而加重。如前所述，在居民用戶(hù)享受超過(guò)20%的補(bǔ)貼同時(shí)，工商業(yè)卻承擔(dān)了巨大的額外成本。

 

另一方面，交叉補(bǔ)貼同時(shí)也產(chǎn)生了效率損失，即社會(huì)福利凈損失。高成本用戶(hù)享受低電價(jià)會(huì)導(dǎo)致過(guò)度消費(fèi)，浪費(fèi)經(jīng)濟(jì)資源;低成本用戶(hù)執(zhí)行高電價(jià)會(huì)導(dǎo)致其抑制生產(chǎn)規(guī)模，因?yàn)樯a(chǎn)不足而帶來(lái)社會(huì)損失。

 

 

圖2 抑制生產(chǎn)的損失分析                                         圖3 過(guò)度消費(fèi)的損失分析

 

圖2分析了低成本而執(zhí)行高電價(jià)的用戶(hù)抑制生產(chǎn)造成的損失，此時(shí)由于電價(jià)高于成本，使得工業(yè)(一般工商業(yè))抑制生產(chǎn)或用電量降低，雖然此時(shí)生產(chǎn)者獲利，生產(chǎn)者剩余增加，但是消費(fèi)者剩余減少程度大于生產(chǎn)者剩余增加，此時(shí)社會(huì)總福利減少的數(shù)量為圖中陰影面積C。圖3則分析了高成本而執(zhí)行低電價(jià)用戶(hù)過(guò)度消費(fèi)的損失，同理，此時(shí)由于居民電價(jià)低于成本造成的社會(huì)福利損失為圖中陰影面積D。交叉補(bǔ)貼造成的社會(huì)福利凈損失為兩者之和。

 

2.社會(huì)福利凈損失的估算。假設(shè)供應(yīng)曲線(xiàn)是線(xiàn)性的s=MCi，對(duì)于各類(lèi)用戶(hù)來(lái)說(shuō)最優(yōu)定價(jià)即為Pi=MCi，此時(shí)對(duì)應(yīng)的電量為Qi0，同時(shí)我們假設(shè)各類(lèi)用戶(hù)的需求曲線(xiàn)為D(Qi)，社會(huì)總福利TS=CS+PS，表示為消費(fèi)者剩余加生產(chǎn)者剩余。

 

各類(lèi)用戶(hù)均不存在交叉補(bǔ)貼時(shí)，都按照邊際成本定價(jià)，社會(huì)福利為：

 

 

在上面的理論基礎(chǔ)上，我們結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況對(duì)由于交叉補(bǔ)貼造成的社會(huì)福利凈損失進(jìn)行估算。按照國(guó)際能源署IEA(1999)計(jì)算能源補(bǔ)貼影響時(shí)，采用不變彈性需求函數(shù)，能源需求的影響可表示為：

 

 

其中，q為用電量，p表示用電價(jià)格，ε表示長(zhǎng)期需求的價(jià)格彈性，k為常數(shù)。

 

考慮到不同價(jià)格彈性估計(jì)方法有不同的結(jié)果，本文綜合采用林伯強(qiáng)(2011)、何永秀(2003)和程瑜，張粒子(2003)等估計(jì)的電力需求價(jià)格彈性的結(jié)果，工業(yè)價(jià)格彈性和居民價(jià)格彈性區(qū)間分別為[-1.31，-0.60]和[-0.86，-0.16];假設(shè)商業(yè)與工業(yè)彈性一致，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與居民彈性一致。由交叉補(bǔ)貼福利損失模型分析其帶來(lái)的社會(huì)福利凈損失如表2。

 

表3 某省各類(lèi)電力用戶(hù)交叉補(bǔ)貼的社會(huì)福利凈損失 單位：億元

 

 

如果把表3用圖表示，可以直觀(guān)地看出兩種社會(huì)福利凈損失的差異。如圖4所示，高成本、低電價(jià)情況下過(guò)度消費(fèi)所產(chǎn)生的社會(huì)福利凈缺失明顯大于低成本、高電價(jià)情況下抑制生產(chǎn)所產(chǎn)生的社會(huì)社會(huì)凈損失。這說(shuō)明在解決交叉補(bǔ)貼的問(wèn)題上，以社會(huì)福利凈損失最小為目標(biāo)，提高居民電價(jià)比降低大工業(yè)和一般工商業(yè)電價(jià)更加緊迫。

 

 

圖4 各類(lèi)電力用戶(hù)交叉補(bǔ)貼的社會(huì)福利凈損失

 

仍然采用上面的推算方法，2016年我國(guó)電價(jià)交叉補(bǔ)貼的社會(huì)福利凈損失每年有90.10億元-316.50億元，單位交叉補(bǔ)貼所造成的社會(huì)福利凈損失約為0.04-0.15，取其平均值，即每年每產(chǎn)生一單位交叉補(bǔ)貼其帶來(lái)的凈損失約為0.095，因此，交叉補(bǔ)貼產(chǎn)生凈損失巨大。值得注意的是：(1)福利凈損失的程度小于交叉補(bǔ)貼的程度，其主要原因與各類(lèi)用戶(hù)的彈性有關(guān)，由于彈性相對(duì)較低，價(jià)格的變化低于電量的變化;(2)補(bǔ)貼方因?yàn)榻徊嫜a(bǔ)貼所造成的福利變化遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于被補(bǔ)貼方，這為解決交叉補(bǔ)貼提供了方向。

 

三、國(guó)外解決銷(xiāo)售電價(jià)交叉補(bǔ)貼的主要做法

 

由于銷(xiāo)售電價(jià)交叉補(bǔ)貼既不公平，還會(huì)產(chǎn)生社會(huì)福利凈損失，國(guó)外電價(jià)理論與政策都明確否定交叉補(bǔ)貼，國(guó)外銷(xiāo)售電價(jià)中交叉補(bǔ)貼的現(xiàn)象較少。不過(guò)，國(guó)外銷(xiāo)售電價(jià)中有反映普遍服務(wù)的政策，為了保證低收入用戶(hù)能夠享受到同等的供電服務(wù)采取一系列電價(jià)優(yōu)惠政策，如美國(guó)加利福尼亞州、馬薩諸塞州等為低收入用戶(hù)制定了折扣電價(jià)和延期付款計(jì)劃等，以幫助沒(méi)有能力負(fù)擔(dān)電費(fèi)的居民用戶(hù)。為低于貧困線(xiàn)50%的低收入者支付電費(fèi);澳大利亞政府通過(guò)電價(jià)折扣政策對(duì)農(nóng)村用戶(hù)進(jìn)行直接補(bǔ)貼。值得注意的是：交叉補(bǔ)貼與普遍服務(wù)是兩個(gè)概念，不能將兩者混同起來(lái)。總體上看，國(guó)外銷(xiāo)售電價(jià)中有普遍服務(wù)，但很少有交叉補(bǔ)貼。

 

國(guó)外少數(shù)發(fā)展中國(guó)家如印度、菲律賓等國(guó)家曾經(jīng)產(chǎn)生過(guò)銷(xiāo)售電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題，目前已經(jīng)基本解決。由于各個(gè)國(guó)家電力改革進(jìn)程和環(huán)境不同，因此，不同國(guó)家在解決銷(xiāo)售電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題時(shí)采用偏向政府管制定價(jià)和偏向市場(chǎng)定價(jià)的兩種解決辦法。

 

(一)偏向政府管制定價(jià)解決交叉補(bǔ)貼

 

1.菲律賓交叉補(bǔ)貼普遍費(fèi)用。菲律賓的電力工業(yè)改革分為兩個(gè)階段。消除交叉補(bǔ)貼的任務(wù)是在第二階段電力改革(2001年)中通過(guò)的電力工業(yè)改革法案(EPIRA)明確的，其在74條中規(guī)定所有種類(lèi)的交叉補(bǔ)貼都應(yīng)通過(guò)征收普遍費(fèi)用(Universal Charge)在三年內(nèi)逐步消除。普遍費(fèi)用機(jī)制由能源管理委員會(huì)(ERC)建立，電力行業(yè)資產(chǎn)和負(fù)債管理公司(PSALM)負(fù)責(zé)針對(duì)除生命線(xiàn)電價(jià)用戶(hù)的所有用戶(hù)進(jìn)行征收，征收普遍費(fèi)用做法類(lèi)似于在管制電價(jià)政策背景下改暗補(bǔ)為明補(bǔ)的解決思路。

 

表4 菲律賓某居民用戶(hù)電價(jià)賬單 單位：比索/千瓦時(shí)

 

 

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)EPIRA和2004年菲律賓用戶(hù)數(shù)據(jù)整理

 

如表4所示，對(duì)于被補(bǔ)貼用戶(hù)來(lái)說(shuō)在電費(fèi)賬單中分為用戶(hù)類(lèi)別補(bǔ)貼和交叉補(bǔ)貼費(fèi)用。其中，用戶(hù)類(lèi)別補(bǔ)貼表示為對(duì)居民的優(yōu)惠在電費(fèi)中減免，然而，考慮到這筆費(fèi)用的來(lái)源，需要針對(duì)全部用戶(hù)征收交叉補(bǔ)貼普遍費(fèi)用，在表中表現(xiàn)為單位普遍費(fèi)用(0.0373)小于單位用戶(hù)類(lèi)別補(bǔ)貼(0.6348)，主要是因?yàn)榻徊嫜a(bǔ)貼普遍費(fèi)用針對(duì)全部用戶(hù)實(shí)施。當(dāng)然，對(duì)于補(bǔ)貼方來(lái)說(shuō)，由于普遍費(fèi)用的征收在三年內(nèi)交叉補(bǔ)貼會(huì)逐年減少，表4列示其變化軌跡。

 

表5 補(bǔ)貼方三年內(nèi)交叉補(bǔ)貼消除軌跡 單位：比索/千瓦時(shí)

 

 

數(shù)據(jù)來(lái)源：2004年菲律賓能源部電力報(bào)告

 

在消除交叉補(bǔ)貼過(guò)程中，普遍服務(wù)費(fèi)用征收存在缺口，2007年馬尼拉電力公司向ERC提交申請(qǐng)表明，由于消除分類(lèi)交叉補(bǔ)貼存在的缺口約為0.86億比索。因此，ERC同意馬尼拉電力公司向全用戶(hù)分別加收0.0103比索/kwh和0.0068比索/kwh的費(fèi)用，直到缺口完全被補(bǔ)足。

 

2.印度交叉補(bǔ)貼附加費(fèi)。2003年印度電力法案規(guī)定，用戶(hù)在享受開(kāi)放電網(wǎng)的供電服務(wù)時(shí)，需要支付額外的交叉補(bǔ)貼附加費(fèi)來(lái)分擔(dān)相關(guān)電壓等級(jí)的輸配電成本，以此來(lái)緩解交叉補(bǔ)貼的額度。這種附加費(fèi)用應(yīng)隨著時(shí)間的推移逐步減少直至消除。印度電力管理委員會(huì)認(rèn)為，對(duì)相同電壓下的每一類(lèi)用戶(hù)實(shí)行固定的交叉補(bǔ)貼附加費(fèi)，是較為恰當(dāng)?shù)淖龇ā８鶕?jù)印度政府2006年頒布的電價(jià)政策，其交叉補(bǔ)貼附加費(fèi)的計(jì)算方法為：

 

S=T–[C/(1-L)+D+R]

 

其中：S表示交叉補(bǔ)貼附加費(fèi)，T表示各類(lèi)用戶(hù)的實(shí)際電價(jià)，C表示包含可再生能源義務(wù)在內(nèi)的單位購(gòu)電成本，L表示損失率，D為各類(lèi)用戶(hù)的輸配價(jià)格，R為單位資產(chǎn)的管制成本。

 

根據(jù)交叉補(bǔ)貼附加計(jì)算規(guī)則，印度電力監(jiān)管委員會(huì)計(jì)算出各類(lèi)用戶(hù)所適用的交叉補(bǔ)貼附加費(fèi)水平，根據(jù)不同供電商及電壓等級(jí)的計(jì)算結(jié)果如表6所示。

 

表6 印度2016年交叉補(bǔ)貼附加費(fèi)計(jì)算結(jié)果

 

 

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)印度泰倫加納邦監(jiān)管委員會(huì)數(shù)據(jù)整理

 

類(lèi)似的偏向管制定價(jià)解決交叉補(bǔ)貼的還有泰國(guó)，其主要做法為設(shè)定電力發(fā)展基金，該基金是由泰國(guó)電力監(jiān)管委員會(huì)根據(jù)2007年電力工業(yè)法案所設(shè)立的。基金設(shè)立的目的之一就是為了緩解交叉補(bǔ)貼，做到用戶(hù)間的電價(jià)公平。政府通過(guò)收取電力發(fā)展基金并彌補(bǔ)減少交叉補(bǔ)貼所帶來(lái)的資金缺口，可以有效縮減現(xiàn)有的交叉補(bǔ)貼程度。

 

(二)偏向市場(chǎng)定價(jià)解決交叉補(bǔ)貼

 

偏向市場(chǎng)定價(jià)解決交叉補(bǔ)貼典型代表國(guó)家為巴西。巴西的電力改革中包括了引入私有制，吸引社會(huì)投資的內(nèi)容，對(duì)于交叉補(bǔ)貼來(lái)說(shuō)，則是引入市場(chǎng)價(jià)格，通過(guò)市場(chǎng)方法解決交叉補(bǔ)貼。其主要方法是：

 

1.建立成本價(jià)格。巴西原有的初始合同定價(jià)(ICs)制度，用戶(hù)的電價(jià)中含有交叉補(bǔ)貼，用電價(jià)格并不能反映其供電成本。成本價(jià)格方法要求政府根據(jù)用戶(hù)用電的長(zhǎng)期邊際成本制定電價(jià)并實(shí)施，這種價(jià)格模式稱(chēng)為市場(chǎng)價(jià)格。但是，直接轉(zhuǎn)變電價(jià)模式會(huì)給巴西的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大的沖擊，為了平穩(wěn)過(guò)渡，政府以四年為轉(zhuǎn)型期，逐步縮小原有的初始合同電價(jià)比例，而增加市場(chǎng)電價(jià)的比例。即針對(duì)同一用戶(hù)的用電價(jià)格，在轉(zhuǎn)型期第一年，其電價(jià)結(jié)構(gòu)為初始合同價(jià)格的75%加上市場(chǎng)電價(jià)的25%;第二年的電價(jià)結(jié)構(gòu)為初始合同電價(jià)與市場(chǎng)電價(jià)都占50%;第三年初始合同電價(jià)占用戶(hù)電價(jià)結(jié)構(gòu)的25%，市場(chǎng)電價(jià)占75%;第四年則完全實(shí)行市場(chǎng)電價(jià)。

 

2.轉(zhuǎn)型期的信用政策。巴西的大工業(yè)用戶(hù)為受補(bǔ)貼方，轉(zhuǎn)型期內(nèi)，大工業(yè)用戶(hù)的電價(jià)逐步接近其長(zhǎng)期邊際成本，需要進(jìn)行生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)型。政府為保證電價(jià)的平穩(wěn)過(guò)渡，給大工業(yè)用戶(hù)提供一種信用政策，使其不需要立即將用電費(fèi)用完全支付，在短期內(nèi)所繳納的電費(fèi)仍保持原有的水平。這種方法可以緩解大工業(yè)用戶(hù)購(gòu)電費(fèi)用的增長(zhǎng)壓力，使短期內(nèi)的電價(jià)變化幅度不至于過(guò)大。需要指出的是：這種信用政策需要控制在一定的期限以?xún)?nèi)(一般為一年)，時(shí)間過(guò)長(zhǎng)則會(huì)加劇交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象對(duì)電力效率的消極影響。該方法有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：其一是在轉(zhuǎn)型期第一年，用戶(hù)的電價(jià)比較穩(wěn)定，整體保持在原有的初始合同定價(jià)水平下;其二是它緩和了用戶(hù)在轉(zhuǎn)型期內(nèi)電價(jià)上漲的壓力，并同時(shí)暴露其電價(jià)水平與長(zhǎng)期邊際成本之間的差距，這將不斷激勵(lì)大型工業(yè)用戶(hù)提高效率。

 

四、解決我國(guó)銷(xiāo)售電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題的政策建議

 

(一)把電力市場(chǎng)改革產(chǎn)生的降價(jià)空間用于降低大工業(yè)和一般工商業(yè)電價(jià)

 

1.把輸配電價(jià)改革產(chǎn)生的全部降價(jià)空間用于降低大工業(yè)和一般工商業(yè)用電價(jià)。這次輸配電價(jià)改革各省都不同程度地降低了輸配電價(jià)，隨著市場(chǎng)交易電量的增加，所產(chǎn)生的降價(jià)空間還會(huì)大幅度增加。目前這部分降價(jià)空間全部用于下調(diào)終端用戶(hù)用電價(jià)格，并沒(méi)有明確用于解決交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。建議針對(duì)大工業(yè)和一般工商業(yè)承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較重的問(wèn)題，有計(jì)劃地用于降低大工業(yè)和一般工商業(yè)電價(jià)。

 

2.把售電市場(chǎng)改革產(chǎn)生的部分降價(jià)空間用于降低大工業(yè)和一般工商業(yè)電價(jià)。最近部分省積極推進(jìn)包括售電市場(chǎng)改革在內(nèi)的電力市場(chǎng)改革，基本特征是發(fā)電企業(yè)以讓利的方式參與市場(chǎng)交易，由此產(chǎn)生的的降價(jià)空間由用戶(hù)和售電企業(yè)等利益主體分享。建議通過(guò)兩種方式降低大工業(yè)和一般工商業(yè)電價(jià)：一是在電力市場(chǎng)改革方案設(shè)計(jì)中，通過(guò)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等有意識(shí)地支持更多大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶(hù)參與市場(chǎng)交易;二是直接拿出部分降價(jià)空間直接用于降低大工業(yè)和一般工商業(yè)電價(jià)。

 

(二)逐步提高居民、低電壓等級(jí)用戶(hù)和低負(fù)荷率電價(jià)

 

1.逐步提高居民電價(jià)。一是運(yùn)用正確的輿論引導(dǎo)居民按用電成本支付電價(jià)，直接逐步提高居民電價(jià);二是可以通過(guò)實(shí)施分時(shí)電價(jià)、階梯電價(jià)、兩部制電價(jià)和負(fù)荷率電價(jià)等間接提高居民電價(jià)。

 

2.實(shí)施負(fù)荷率電價(jià)，提高低負(fù)荷率電價(jià)。建議實(shí)施以負(fù)荷率水平為基礎(chǔ)的可選擇銷(xiāo)售電價(jià)改革，以用戶(hù)自由選擇的方式，降低高負(fù)荷率用戶(hù)電價(jià)，提高低負(fù)荷率電價(jià)。同時(shí)，促進(jìn)用戶(hù)企業(yè)和電力企業(yè)提高效率。

 

3.對(duì)所有用戶(hù)實(shí)施兩部制電價(jià)。擴(kuò)大兩部制電價(jià)的執(zhí)行范圍，對(duì)所有用戶(hù)按容量電費(fèi)和電量電費(fèi)進(jìn)行定價(jià)，反映了電力系統(tǒng)成本結(jié)構(gòu)，符合定價(jià)理論與方法，能夠間接提高居民電價(jià)，低電壓等級(jí)電價(jià)和低負(fù)荷率電價(jià)。

 

4.提高低電壓等級(jí)電價(jià)。低電壓等級(jí)用戶(hù)使用了更多的電力系統(tǒng)設(shè)施，輸配電損耗也更大，用電成本明顯高于高電壓等級(jí)用電，卻執(zhí)行相對(duì)較低的電價(jià)，應(yīng)有效提高低電壓等級(jí)電價(jià)，既減少交叉補(bǔ)貼，又促進(jìn)用戶(hù)節(jié)約成本。

 

(三)出臺(tái)獨(dú)立的電力普遍服務(wù)政策

 

1.出臺(tái)獨(dú)立的電力普遍服務(wù)政策。目前各省或地市供電局都有針對(duì)靠養(yǎng)老金維持的家庭、殘疾人家庭和收入水平低于貧困線(xiàn)的家庭用戶(hù)等特殊群體的用電普遍服務(wù)政策，建議在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，作為解決居民電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題的配套政策，由各省出臺(tái)獨(dú)立的電力普遍服務(wù)政策，以保障困難用戶(hù)的基本用電需求為原則，明確服務(wù)對(duì)象，范圍，條件，內(nèi)容和資金來(lái)源等。避免在提高居民電價(jià)中損害少數(shù)困難群眾的基本利益。

 

2.明確電力普遍服務(wù)的資金來(lái)源和性質(zhì)，并在相關(guān)政策中反映。目前電力普遍服務(wù)資金由供電企業(yè)在成本中開(kāi)支，但相應(yīng)的政策如成本監(jiān)審辦法中并沒(méi)有做出規(guī)定。解決居民電價(jià)交叉補(bǔ)貼和電力市場(chǎng)改革都需要對(duì)電力普遍服務(wù)資金來(lái)源及使用做出更加明確的規(guī)定，如征收普遍服務(wù)基金或電費(fèi)附加，政府財(cái)政支出或補(bǔ)貼，政府授權(quán)在供電企業(yè)成本中開(kāi)支等。

 

文/葉澤 吳永飛 李成仁 尤培培 楊少華 孫悅，長(zhǎng)沙理工大學(xué) 國(guó)網(wǎng)能源研究院 國(guó)網(wǎng)寧夏電力公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，價(jià)格理論與實(shí)踐