電力體制改革亟需糾偏

2019-07-01 13:56:55 中國能源報作者:馮永晟　點擊量：評論 (0)

編者按:9號文開啟此輪電改4年多來，現貨市場8個試點省份已于6月26日全部進入模擬運行階段，然而圍繞現貨市場試點的爭議也日益激烈。本文就

既然競爭性的市場結構是電力市場引入有效競爭的基礎，那么電網的組織結構就是電網體制改革和電力市場化改革的核心內容。有效的電網組織結構應保證電網基礎設施的公平無歧視接入，實現這一點要做到自然壟斷環節與競爭環節的有效分離，以及保證系統運營的利益中性。在這里，國內一直有觀點主張輸配分離和成立獨立系統運營商（ISO），但這些政策選項一來脫離中國電網的實際特征和中國特色的制度背景，二來缺乏明確成本收益分析及與之相配合的市場模式的清晰圖景。

以ISO為例，國內主張ISO的觀點明顯受美國經驗的影響，不過卻沒有注意到，這種組織結構來源于美國高度分散的所有權結構及其政治環境，更沒有注意到這種組織結構也有其內在缺陷，即電網所有權與系統運營權之間存在著團隊道德風險這一激勵不相容問題，從而影響電網的投資效率。比如，系統運營機構為保障系統可靠性所采取的短期操作，會扭曲電網投資的真實信號；再比如，當系統出現問題時，在原因歸結上會出現扯皮。這恰是為什么在美國，電網投資一直是熱點和難點的研究領域和政策熱點。

但無論如何，通過電網管理體制改革創造公平競爭環境的方向與國外成熟電力市場是完全一致的。只是中國的電網管理體制必須結合中國電網特征和制度背景，重要的是，中國國情下存在有合理可行的方案，即通過適宜的結構分離模式來實現壟斷與競爭環節分離，以及確保系統運營的利益中性。但遺憾的是，這些方案尚未進入到實質的電改政策體系中。于是，這一關鍵的結構性改革政策的缺失就從根本上動搖了現有現貨市場試點的基礎。

市場設計已被扭曲

“無論出于什么考慮，人為扭曲稀缺信號及其傳遞機制已經在根本上破壞市場價格在引導資源配置方面的決定性作用，這決定了現有現貨市場試點很難是一個真正的市場，本質上是在以現貨市場的形式實施一種變型的計劃管制。

直觀來看，現貨市場的直接作用就是先讓價格波動起來。

針對價格波動模式的一個基本原理是：任何競爭性電力市場的價格波動模式根本上是由政府的規制政策，特別是價格上限政策決定的！這個看似有悖市場決定電價的原理，既有其穩健的理論和現實依據，又從根本上決定了競爭性批發市場模式的各項關鍵政策選擇。這種規制政策內嵌于市場競爭之中，而不是代替市場競爭決定電價，因為這一政策選擇事關電力市場如何形成有效、可持續的動態競爭。

在考慮如何確保市場形成有效可持續的動態競爭時，電力系統的資源稟賦、系統條件、企業特點，包括政治考慮都可以納入進來。但這些因素影響的是實現有效競爭方式的選擇，比如是高價格尖峰加低持續期（純電量市場），還是低價格尖峰加長持續期（容量機制或容量市場），再比如如果考慮容量電價，那么是采用電量電價加價的容量機制還是來自于單獨容量市場的方式。但現貨試點方案中尚未看出哪個方案在這些關鍵選擇上有清晰的設計，多數仍是將上限政策作為直接干預的手段，這恰是市場設計被扭曲的突出表現。

無論出于什么考慮，人為扭曲稀缺信號及其傳遞機制已經在根本上破壞市場價格在引導資源配置方面的決定性作用。由于用戶側可靠性偏好揭示困難，再加上對市場勢力的可能威脅，絕對準確的價格上限確實難以確定，但基本原則卻是明確的：這一規制政策必須具備維持競爭可持續性的能力。因為市場不僅僅是短期資源的有效調度，更關系到長期投資信號的準確發送。

有觀點認為低價格上限有利于抑制市場勢力。問題在于，在一個尚未建立起公平競爭秩序的非市場環境中，濫用市場勢力的認定本身就是一個問題。刺激市場主體使用市場勢力的根源可能來自于糟糕的市場設計對市場主體正當利益的扭曲。不妨一提，電力經濟學中有一派很有意思的觀點，即市場勢力有可能增進社會福利。這種情況在現有的試點中大概率存在，也就是說扭曲的市場設計下，市場主體使用市場勢力其實是爭取其應有利益的一種手段。現有的設計邏輯上本身就是自相矛盾的：一方面內生地增強了市場主體使用市場勢力的激勵，另一方面又通過計劃干預過度抑制市場勢力。

遺憾的是，從現有試點方案中很難看出能夠確保市場實現動態有效競爭的改革邏輯和明確設計。借鑒“先進”框架下的技術方案，多采用了適應雙軌制、中長期交易和地方利益考慮的許多計劃補丁。在所謂的現貨市場下，本該用來支撐市場實現動態競爭均衡的關鍵設計被用作直接干預市場的手段，市場主體的長期動態經營很難接收真實的市場價格信號。因此，已經嚴重扭曲的市場設計決定了現有現貨市場試點很難是一個真正的市場，本質上是在以現貨市場的形式實施一種變型的計劃管制。

如何凝聚共識

“中國電改終究要回歸頂層設計和系統思維，將各方分散的角力匯聚成適應中國國情的改革合力！下一步的明確建議只有一條——中央層面必須圍繞還原電力商品屬性這一“市場”內核，針對電力市場建設形成完整設計和統一布局。

無論是用大量的妥協式方法來扭曲市場設計，還是用更像市場的設計來直面體制障礙，客觀上，傳統體制機制、現有政策體系，以及試點設計方案已經決定了此輪試點成果的極限。事實上，在既有政策框架下，試點政策無力按競爭性電力市場的內在要求構建起一個形成并傳遞真實價格信號的機制，更何況設計本身也存在嚴重缺陷。在筆者看來，此輪現貨市場試點的效果僅是實現一種變型計劃下的半經濟調度模式。

我們分析現貨試點政策的不足，目的不在批判本身，而是在于幫助各方更深刻地理解中國電力體制改革的根本問題，真正將改革的方式從以工作為導向，轉化為以問題為導向上。根本的問題在于我們仍缺乏一個基于頂層設計和系統思維的明確改革方案。

9號文的政策體系幾乎包含了國外電力市場中所有可見的概念，但唯獨看不出一個通過有效競爭和有效監管實現資源優化配置的完整機制，或者說，內容豐富但缺乏主線。9號文告訴大家可以做什么，但沒有說明為什么、沿什么方向，以及如何做。所以有觀點將此輪改革形象地描述為“發動群眾鬧革命”，但中國革命的成功經驗卻告訴我們，發動群眾鬧革命之所以能成功，根本上在于有馬克思主義的科學指引。

此輪改革在方法論的一個突出特點是工程思維主導。很多線性思維影響了改革方案的制定和實施，比如技術先進便代表市場先進，地方問題即代表中國特色，這其實都很大的誤解。在試點推進工作開展伊始，決策部門在對市場模式方案征求意見時，筆者就強調務必要擴大市場模式的選擇范圍，將更具可行性和更適應中國國情的簡單模式納入考慮范圍，甚至包括真正的單一買方模式（當然不限于），然而這種“技術投入”低的方案極難受到青睞。我們常批判壟斷型或部分國有企業過度的低效投資激勵，認為這是需要改革的對象，那么在改革問題上，這種缺少成本收益權衡的“過度投資”改革方案是不是也值得反思？

或許，相比于電力體制改革，改革電力體制改革本身更為緊迫。各方利益相關者所面對的現實問題常冠以中國特色，但實際上其中許多問題恰是電力體制改革要著力解決的對象。真正的中國特色來自于將一般性的市場規律與中國特色的制度背景融合的方式。豈能違背一般規律，削足適履？

此外，此輪改革將市場設計的決策權過多地交由地方，也是一個很大的誤區。一方面，國外成功電改的一個重要啟示是，具有大范圍配置資源需要的市場，需要一個統馭全局的頂層設計方案，美歐莫不如此。這種全局性方案不必面面俱到，但要明確支撐市場的關鍵性要求。顯然，未來在協調試點之間的設計，擴大可能的現貨試點范圍時，以及加強試點與非試點地區的銜接時，我們還將面臨更大制約。另一方面，地方官員的“錦標賽競爭”和地區經濟的“政策競爭”歷來是中國地區間競爭的重要特征，這些省際競爭特征在電力市場設計中更是深刻存在。試點省份偏愛先進模式而不愿采用更穩妥的模式，同樣受到這種省間競爭的刺激。這都不利于未來現貨市場規模的擴大，也不符合大范圍資源有效配置的內在要求。

此輪的改革中，大量的政策資源已經被耗費在利益的簡單協調上，而沒有置于改革利益分配方式的體制機制上，導致許多政策彼此掣肘，甚至引發各方改革者之間的彼此攻訐，這是一種極不正常，也極不利于大局的改革局面！分析至此，筆者不由想到諾貝爾經濟學得主梯若爾在評價全球氣候談判時援引的一句評價：相比于原來，這是個奇跡；相比于應然，這是場災難。

在筆者看來，中國電改終究要回歸頂層設計和系統思維，將各方分散的角力匯聚成適應中國國情的改革合力！下一步的明確建議只有一條——中央層面必須圍繞還原電力商品屬性這一“市場”內核，針對電力市場建設形成完整設計和統一布局。