隨著新一輪電改全面進(jìn)入深水區(qū)，其改革的難度也越來(lái)越大，新電改最大亮點(diǎn)之一——增量配電網(wǎng)改革更是舉步維艱。

為落實(shí)新一輪電改要求和鼓勵(lì)并引導(dǎo)社會(huì)資本投資增量配電業(yè)務(wù)，自2016年年底以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局分多批次確定了多達(dá)320個(gè)增量配電網(wǎng)改革試點(diǎn)項(xiàng)目。但據(jù)記者了解，近兩年來(lái)試點(diǎn)進(jìn)度緩慢，多數(shù)項(xiàng)目尚未啟動(dòng)或僅處于前期準(zhǔn)備的狀態(tài)。

為此，近期國(guó)家發(fā)改委實(shí)地督導(dǎo)調(diào)研了14個(gè)省市增量配電網(wǎng)試點(diǎn)改革緩慢的原因，并于10月8日發(fā)出《關(guān)于對(duì)部分省增量配電改革試點(diǎn)進(jìn)展情況進(jìn)行約談的函》，將重點(diǎn)約談遼寧、浙江、江西、山東、河南、四川六省。據(jù)悉，這僅是第一批約談對(duì)象。

增量配電網(wǎng)試點(diǎn)是電改的重要“突破口”。在國(guó)家積極推動(dòng)之下，各地實(shí)際工作進(jìn)度為何與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)?是什么阻礙因素在“卡脖子”?改革又將何去何從?

超半數(shù)試點(diǎn)項(xiàng)目未啟動(dòng)

增量配電網(wǎng)指除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的110千伏及220千伏存量配電網(wǎng)。增量配電網(wǎng)改革試點(diǎn)是新一輪電改的核心之一。

▲圖為河南一試點(diǎn)項(xiàng)目的變電站施工用電被迫使用柴油機(jī)發(fā)電

據(jù)一位接近國(guó)家能源局的人士透露，截至今年上半年，在當(dāng)時(shí)已經(jīng)公布的292個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中，有30個(gè)已建成配網(wǎng)工程，14個(gè)正在建設(shè)配網(wǎng)設(shè)施，87個(gè)正在進(jìn)行前期準(zhǔn)備，161個(gè)尚未啟動(dòng)改革試點(diǎn)工作。

針對(duì)目前增量配電網(wǎng)改革步伐緩慢的現(xiàn)狀，近期，國(guó)家發(fā)改委派出工作組赴14個(gè)省區(qū)督導(dǎo)改革試點(diǎn)情況。國(guó)家發(fā)改委一位不愿具名人士表示：“矛盾主要集中在供電區(qū)域劃分、存量資產(chǎn)處置、配網(wǎng)工程接入、電網(wǎng)公司控股、配電價(jià)格核定、電力交易市場(chǎng)運(yùn)行等方面。”

陜西省安康市高新區(qū)管委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，對(duì)于安康高新區(qū)增量配電網(wǎng)改革，首先要面對(duì)的是陜西省安康市發(fā)改委的“低效”。增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主陜西安康高新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，去年11月就已編制完成了增量配電項(xiàng)目可行性論證報(bào)告，并及時(shí)向市發(fā)改委報(bào)送請(qǐng)求核準(zhǔn)，但至今杳無(wú)音訊;今年4月，該公司又與安康市發(fā)改委協(xié)調(diào)配網(wǎng)規(guī)劃評(píng)審事宜，經(jīng)多次溝通協(xié)調(diào)，才于7月份組織評(píng)審。

而安康市的窘境，與其面對(duì)的壓力不無(wú)關(guān)系。據(jù)介紹，陜西安康高新區(qū)早在2016年申報(bào)全國(guó)第一批增量配電改革試點(diǎn)時(shí)，國(guó)網(wǎng)安康供電公司以用電保障為由施壓安康市發(fā)改委，致使申報(bào)文件未報(bào)出。“在2017年全國(guó)第二批改革試點(diǎn)申報(bào)過(guò)程中，國(guó)網(wǎng)安康供電公司繼續(xù)給安康市發(fā)改委施壓，不許報(bào)我區(qū)為試點(diǎn)單位，后在安康市長(zhǎng)親自簽批和多方協(xié)調(diào)下，才上報(bào)陜西省發(fā)改委。最終，省發(fā)改委在充分考慮陜南三市改革發(fā)展實(shí)際，以創(chuàng)新秦巴深度貧困山區(qū)脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略高度，支持我區(qū)先行先試點(diǎn)，才促使我區(qū)進(jìn)入了全國(guó)第二批試點(diǎn)名單。”上述相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者透露。

據(jù)了解，安康并非孤例。云南省一位不愿具名的政府人士在接受本報(bào)記者采訪時(shí)萬(wàn)般無(wú)奈地表示：“增量配電網(wǎng)試點(diǎn)推進(jìn)艱難，主要是因?yàn)楦緵](méi)有跟電網(wǎng)企業(yè)協(xié)調(diào)的余地。電網(wǎng)企業(yè)與增量配電網(wǎng)業(yè)主存在利益博弈關(guān)系，所以增量配電業(yè)務(wù)操作矛盾重重，阻力巨大。以前我們還可以在中間周旋、協(xié)調(diào)，但現(xiàn)在與南網(wǎng)已越來(lái)越難溝通了。”

已建成項(xiàng)目均由電網(wǎng)控股或參股

在調(diào)查采訪中，地方政府管理者、試點(diǎn)業(yè)主均無(wú)奈地向記者表示，增量配電網(wǎng)改革試點(diǎn)最大的阻力來(lái)自電網(wǎng)企業(yè)。知情人士向記者表示，電網(wǎng)企業(yè)不希望有人與其“搶地盤(pán)”“分蛋糕”，所以目前已建成的30個(gè)增量配電網(wǎng)試點(diǎn)工程均由電網(wǎng)企業(yè)控股或參股，320個(gè)增量配電網(wǎng)試點(diǎn)中，沒(méi)有電網(wǎng)參與的項(xiàng)目少有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的，甚至?xí)龅礁鞣N“意外”。

陜西省一試點(diǎn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人向記者透露：“國(guó)網(wǎng)安康供電公司曾以未給他們發(fā)出書(shū)面招標(biāo)文件為由，向安康市發(fā)改委和西北能源監(jiān)管局施壓，要求撤銷(xiāo)已通過(guò)招標(biāo)確定的項(xiàng)目業(yè)主資格。國(guó)網(wǎng)安康供電公司明確表態(tài)，在未落實(shí)其控股項(xiàng)目的條件下，不與當(dāng)?shù)卣陶劰╇姞I(yíng)業(yè)區(qū)域劃分、存量資產(chǎn)處置、配網(wǎng)工程接入、電力資源調(diào)度等事項(xiàng)。”

上述項(xiàng)目負(fù)責(zé)人向記者提供的一份國(guó)網(wǎng)安康供電公司給安康市發(fā)改委的文件表示：“如何劃分供電范圍，是高新區(qū)增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目無(wú)法回避的問(wèn)題，但是，高新區(qū)管委會(huì)從未就此問(wèn)題主動(dòng)與存量資產(chǎn)所有者——國(guó)網(wǎng)安康供電公司進(jìn)行有效溝通。”

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，安康高新區(qū)增量配電網(wǎng)改革試點(diǎn)進(jìn)退兩難的原因，一方面是國(guó)家改革配套政策不到位，地方政府主導(dǎo)指向不明確，本應(yīng)由地方政府主導(dǎo)的規(guī)劃管理、項(xiàng)目核準(zhǔn)、區(qū)域劃分、電價(jià)核定、市場(chǎng)交易等事項(xiàng)，仍由電網(wǎng)企業(yè)把控;另一方面，電網(wǎng)企業(yè)趁改革之際，在試點(diǎn)范圍內(nèi)加快搶占地盤(pán)、建設(shè)配網(wǎng)、發(fā)展用戶。例如，國(guó)網(wǎng)安康供電公司擬在安康高新區(qū)規(guī)劃范圍投資建設(shè)的110KV高新2變和新型材料產(chǎn)業(yè)園的110KV濱江變，均不符合國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局“試點(diǎn)范圍只能由一家擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的配網(wǎng)公司開(kāi)展增量配電業(yè)務(wù)”的政策規(guī)定。而此前安康高新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)已經(jīng)有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)配網(wǎng)公司——陜西安康高新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司。

另?yè)?jù)一位參與河南增量配電網(wǎng)試點(diǎn)區(qū)域劃分工作的電力專(zhuān)家向記者透露，電網(wǎng)公司以電力安全為由要求控股河南增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目：“我們?nèi)フ{(diào)研時(shí)，河南電網(wǎng)除了要求控股，還要求試點(diǎn)項(xiàng)目建成后由其經(jīng)營(yíng)管理。同時(shí)，對(duì)于其他試點(diǎn)項(xiàng)目也設(shè)置諸多障礙。例如，當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)以沒(méi)有電力業(yè)務(wù)許可證為由拒絕向項(xiàng)目業(yè)主提供變電站基建施工電源，逼得河南一試點(diǎn)項(xiàng)目的變電站施工用電只得使用柴油機(jī)發(fā)電。”

據(jù)介紹，南網(wǎng)同樣以各種理由拖延增量配電網(wǎng)試點(diǎn)。云南省一知情人士向記者抱怨：“以前政府、電廠與電網(wǎng)公司還可以共同做些事，如今，南網(wǎng)明確對(duì)麗江市增量配電改革試點(diǎn)設(shè)置了控股或參股的前置條件，沒(méi)有任何回旋余地。”

記者獲悉，第一批國(guó)家增量配電網(wǎng)試點(diǎn)云南能投集團(tuán)楚雄祿豐工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目，由于南網(wǎng)不能控股、參股，工程施工雖早已完成，但至今未能通電，處于閑置狀態(tài)。

對(duì)于政府與試點(diǎn)業(yè)主提到的溝通難問(wèn)題，云南電網(wǎng)麗江供電局局長(zhǎng)和學(xué)志短信回復(fù)記者：“增量配電網(wǎng)配售電公司相關(guān)工作一直在有序推進(jìn);云南省公司已設(shè)立增量配電網(wǎng)試點(diǎn)專(zhuān)門(mén)的分管部門(mén)，分管領(lǐng)導(dǎo)在安排相關(guān)工作;省公司有嚴(yán)格的審批制度，不能直接接受采訪。”

“政府部門(mén)對(duì)電網(wǎng)管理缺乏法規(guī)”

受訪人士普遍認(rèn)為，政策缺失同樣是增量配電試點(diǎn)推進(jìn)緩慢的核心原因之一。據(jù)介紹，雖然近兩年國(guó)家密集出臺(tái)政策，但是實(shí)操方面的政策尚未落地。如《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法》也是今年初才發(fā)布，而《進(jìn)一步推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》中的26條實(shí)操雖已征求完意見(jiàn)，卻不見(jiàn)下發(fā);國(guó)家能源局正在修改的《公平接入電網(wǎng)管理?xiàng)l例》等一些增量配電相關(guān)政策，同樣遲遲不見(jiàn)下文。

另外，采訪中，記者拿到的多份電網(wǎng)公司發(fā)給地方政府的公函均有這樣的內(nèi)容：“為避免重復(fù)建設(shè)和交叉供電，建議試點(diǎn)范圍不要包含電網(wǎng)公司存量電網(wǎng)區(qū)域。”

一位地方能源局官員認(rèn)為：“增量配電試點(diǎn)艱難推進(jìn)，反映出電網(wǎng)企業(yè)對(duì)政府有權(quán)調(diào)整或確定供電范圍劃分的權(quán)利不認(rèn)同，背后的體制原因是政府對(duì)電網(wǎng)管理缺乏法規(guī)。由于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)清晰界定，沒(méi)有建立起完備的電網(wǎng)特許經(jīng)營(yíng)制度，尤其是沒(méi)有明確特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵里重要的退出機(jī)制，不僅有效的監(jiān)管無(wú)從談起，甚至電網(wǎng)資產(chǎn)的所有者也失去了控制權(quán)，經(jīng)營(yíng)者成為了事實(shí)上的資產(chǎn)所有者。”

該地方能源局官員表示，增量配電網(wǎng)試點(diǎn)改革的實(shí)踐過(guò)程，也是監(jiān)管者與被監(jiān)管者博弈和行業(yè)監(jiān)管格局重構(gòu)的過(guò)程。“目前，各方聚焦增量配電業(yè)務(wù)技術(shù)層面的問(wèn)題，諸如供電區(qū)域劃分、價(jià)格核定、存量資產(chǎn)處理等。但技術(shù)問(wèn)題掩蓋了背后的行業(yè)管理問(wèn)題，如監(jiān)管體系建設(shè)等。如果不能在根源問(wèn)題上做出方向性選擇，增量配電業(yè)務(wù)改革技術(shù)層面問(wèn)題處理得再好，也是緣木求魚(yú)。”