世界上最長最難走的路往往是“套路”。

“現(xiàn)在‘卡殼’了，存量資產(chǎn)的處置無法落地，配電區(qū)域難以確定，距離電力業(yè)務(wù)許可證還有一段路要走。”一位參與增量配電項目的業(yè)內(nèi)人士介紹進(jìn)度時說：“究其源頭，已經(jīng)不是電力一家的事。”

按照國家發(fā)改委、國家能源局此前發(fā)布的《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，增量配電業(yè)務(wù)項目管理流程大致有8個步驟——項目規(guī)劃、業(yè)主確定、項目核準(zhǔn)、項目建設(shè)、公網(wǎng)接入、價格核定、許可申請、配電運營。

截至目前，部分增量配網(wǎng)項目的相關(guān)各方已經(jīng)跌跌撞撞地走過了項目規(guī)劃、業(yè)主確定、項目核準(zhǔn)等步驟，但距離做成項目的標(biāo)志——獲得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)，還有一段距離。

據(jù)相關(guān)主管部門介紹，即便是在全國增量配電業(yè)務(wù)試點獲批數(shù)量最多的河南省，22個試點項目中，也還沒有一個成功“領(lǐng)證”。

刺刀見紅，生死攸關(guān)。增量配電業(yè)務(wù)改革可能是本輪電力體制改革啟動以來，新舊秩序之間展開的最深入的一場“拉鋸戰(zhàn)”。

競爭來了

2016年底，隨著國家第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點名單出爐，配網(wǎng)遇到了它的轉(zhuǎn)折點——管制業(yè)務(wù)正式迎來競爭。

據(jù)了解，本輪電改開始前，電網(wǎng)企業(yè)對這105個增量配網(wǎng)項目中的部分項目就曾做過規(guī)劃。

以河南某項目為例，五年前時正值電網(wǎng)公司推進(jìn)縣域配電網(wǎng)規(guī)劃典型工作，據(jù)相關(guān)業(yè)內(nèi)人士介紹，當(dāng)時華中地區(qū)的唯一試點就在這個區(qū)域中。該版規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)屬A+序列，可以說是“頂配”。

“此前的配電網(wǎng)規(guī)劃是集省、市、縣三級力量完成的。”上述業(yè)內(nèi)人士回憶：“但因為這個片區(qū)涉及多個縣級供電單位，加上2015年前后相關(guān)政府對該區(qū)域發(fā)展的推動加速，配套電網(wǎng)建設(shè)還是顯得有些慢了。”

2016年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》(下稱《通知》)，首批增量配電業(yè)務(wù)改革試點名單出爐，該區(qū)域正式成為試點。

此時，除電網(wǎng)公司外，新的配網(wǎng)投資主體出現(xiàn)了。2017年初，由地方國有投資集團(tuán)主導(dǎo)，央企發(fā)電集團(tuán)參與的配售電公司籌備組成立。

與此同時，多位業(yè)內(nèi)人士透露，首批增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)試點來臨前后，整個區(qū)域的電網(wǎng)建設(shè)速度明顯加快，僅在2017年3月，電網(wǎng)公司投資的5座變電站就通過了省發(fā)改委的審批。

“可供給該區(qū)域電力的變電站達(dá)到12座。”知情人士透露。

配電公司一邊也沒有停下腳步——2017年中，以地方國企控股，中央發(fā)電企業(yè)和社會資本共同出資的配電公司完成工商注冊。

幾乎是在同一時間段，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全國深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》(國辦發(fā)【2017】57號)，河南省人民政府辦公廳隨后出臺5個專項工作方案。變電站項目的核準(zhǔn)權(quán)下放了。地市發(fā)改部門批復(fù)了配電公司擬投資建設(shè)的8座變電站。

據(jù)參與項目的業(yè)內(nèi)人士解釋，按照核準(zhǔn)部門的效力來說，省發(fā)改委高于地市發(fā)改部門;按照時間來說，后者批復(fù)時間更新，但“放管服”政策前的審批也在有效期內(nèi)，并未作廢。

兩者的競爭逐漸白熱化，而此時配電公司尚未正式成為該增量配電業(yè)務(wù)試點的業(yè)主。

實際上，在增量配網(wǎng)首批試點申報過程中，不少項目已確定了意向投資主體，但2016年底國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的《通知》要求，堅持公平開放，不得指定投資主體。試點項目應(yīng)當(dāng)向符合條件的市場主體公平開放，通過招標(biāo)等市場化方式公開、公平、公正優(yōu)選確定項目業(yè)主，明確項目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議。鼓勵電網(wǎng)企業(yè)與社會資本通過股權(quán)合作等方式成立產(chǎn)權(quán)多元化公司參與競爭。

只是，通過市場化方式確定配網(wǎng)投資主體還未有先例，直到2017年4月，地處西南的重慶才開了先河。

據(jù)eo記者此前報道，重慶市能源局招標(biāo)專業(yè)團(tuán)隊編制增量配電業(yè)務(wù)試點業(yè)主市場化優(yōu)選方案，這一咨詢項目提出了PPP模式在增量配電領(lǐng)域的實施路徑、業(yè)主依授權(quán)獲特許經(jīng)營及政府依法多途徑監(jiān)管、引入準(zhǔn)入競爭及建立退出機(jī)制等。首先，市場化方式采用競爭性磋商;其次，評選的目標(biāo)包括價格折扣、服務(wù)質(zhì)量等承諾;最后，優(yōu)選過程的各種承諾與政府監(jiān)管掛鉤。

隨后，全國多個地區(qū)都采用了類似方式確定增量配網(wǎng)項目業(yè)主。

從全國來看，部分地區(qū)采用競爭性磋商方式確定業(yè)主會在招標(biāo)文件中明確要求降低某個單項或綜合成本。但有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，如果以價格為唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)，配電公司其實很難和擁有規(guī)模優(yōu)勢的電網(wǎng)企業(yè)競爭。

“投標(biāo)文件中，我們常常會承諾在用戶報裝、擴(kuò)容等服務(wù)上比電網(wǎng)縮減時間或降低費用。”一位參與過增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)業(yè)主投標(biāo)的業(yè)內(nèi)人士解釋。

2018年1月3日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2018年首次國務(wù)院常務(wù)會議的首個議題——部署進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境中指出，按照黨的十九大和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，改革創(chuàng)新體制機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是政府提供公共服務(wù)的重要內(nèi)容。

近日，全國各地電網(wǎng)公司對用戶辦電流程、接電成本等都做了不同程度地優(yōu)化和降低。

“即使不是競爭，起碼也存在比較。”上述人士說。

在地方政府看來，增量配電網(wǎng)改革的紅利體現(xiàn)在兩個方面，一是通過競爭來優(yōu)化地方營商環(huán)境，二是克服信息不對稱問題，有利于政府提升對電網(wǎng)的監(jiān)管能力。

2017年下半年，配電公司收到中標(biāo)通知，與相關(guān)政府正式簽署增量配電業(yè)務(wù)試點特許經(jīng)營項目特許經(jīng)營協(xié)議。

但與其他已經(jīng)正式引入特許經(jīng)營的行業(yè)不同，取得特許經(jīng)營權(quán)并非增量配網(wǎng)的終點。

一位配售電業(yè)務(wù)相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，原本特許經(jīng)營權(quán)對企業(yè)來說就足夠有吸引力了，增量配電業(yè)務(wù)的合法性則是由無固定期限的電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)決定的，更加體現(xiàn)了其資源稀缺性。

產(chǎn)權(quán)“卡殼”

就在重慶采用市場化方式優(yōu)選業(yè)主時，時任河南省電力公司領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)增量配網(wǎng)項目所在的政府領(lǐng)導(dǎo)就配網(wǎng)問題也進(jìn)行了溝通。據(jù)了解，與其他地區(qū)推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)的情況相似，當(dāng)時雙方在區(qū)劃與股權(quán)問題上未能達(dá)成一致意見。

早在申報試點時，各方對試點區(qū)域范圍就有所分歧。這片區(qū)域里存在電網(wǎng)公司投資的變電站等資產(chǎn)，屬于電網(wǎng)存量資產(chǎn)。

一位資深業(yè)內(nèi)人士曾說，電力發(fā)展這么多年，要想找到一塊完完全全空白的地方基本不可能，如何妥善處理存量與增量的關(guān)系并不是某個試點的問題，而是推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的共性問題。

2018年3月13日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》(下稱《實施辦法》)。文件指出，配電區(qū)域原則上應(yīng)按照地理范圍或行政區(qū)域劃分，具有清晰的邊界，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、交叉供電、普遍服務(wù)和保底供電服務(wù)無法落實等情況。遇到存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，也提出了入股、出售、置換、租賃等處置方式。

采用入股方式，即電網(wǎng)企業(yè)對其投資的存量資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、評估作價，并折價入股至項目公司，以實物出資的方式成為項目公司股東，這是目前障礙較小的一種選擇，卻又涉及誰來擁有項目控制權(quán)。

“誰控股意味著誰將主導(dǎo)當(dāng)下及未來的配網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)。”一位從事增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)的業(yè)內(nèi)人士指出。

2017年7月12日，國家發(fā)改委副主任、國家能源局副局長主持召開的電力體制改革專題會上對各地增量配電業(yè)務(wù)試點工作提出針對性要求：第一，地方政府不得指定項目業(yè)主;第二，電網(wǎng)企業(yè)要積極參與競爭，但應(yīng)當(dāng)采取與社會資本合作的方式，第一批試點項目中電網(wǎng)企業(yè)控股、參股項目不得超過50%，原則上不搞絕對控股，第二批試點可以不限制，按照招投標(biāo)等方式確定項目業(yè)主。

據(jù)國家電網(wǎng)報報道，國網(wǎng)2018年第二季度工作會議指出，要積極促進(jìn)增量配電改革。堅持宜控則控、宜參則參、宜放則放的原則，積極做好試點工作，探索形成可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的運營管理模式。

雖然圍繞股份配比的談判在各地都不是一蹴而就的，電網(wǎng)企業(yè)和配電公司都希望獲得控股權(quán)，但部分配電公司最終還是選擇了與電網(wǎng)合作。

2018年1月17日，國網(wǎng)重慶市電力公司與重慶兩江長興電力有限公司簽署合作協(xié)議，雙方各持股50%，在重慶兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)共同組建新型配售電企業(yè)，這也是目前重慶最大的從事增量配電業(yè)務(wù)的混合所有制企業(yè)。

重慶兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)作為國家售電側(cè)改革試點區(qū)域，其增量配電業(yè)務(wù)也躋身全國首批105個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目，試點范圍為兩江新區(qū)的水土、龍興和魚復(fù)三個工業(yè)園區(qū)。

北京市鑫諾律師事務(wù)所合伙人展曙光曾撰文評價，該方式符合電改精神，解決了電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)參與試點項目的問題，為改革政策文件倡導(dǎo)和鼓勵。同時，電網(wǎng)企業(yè)參股項目公司，電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)益也得到了保障。

只是，非電網(wǎng)企業(yè)真的無法“獨立”成為增量配電投資運營主體嗎?

據(jù)eo記者了解，目前出售、置換這兩種方式都難以落地。

電網(wǎng)存量資產(chǎn)屬國有資產(chǎn)，不僅省市一級電力公司沒有相應(yīng)處置權(quán)，國家電網(wǎng)也不曾有過處置先例，會否涉及國有資產(chǎn)流失等問題橫亙在前，需向國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會請示。

如何給資產(chǎn)定價也是重要議題。據(jù)相關(guān)業(yè)內(nèi)人士介紹，使用不同的計算方法認(rèn)定公允價值將得出不同的結(jié)果。如果認(rèn)定為動產(chǎn)，其估值要按照固定投資+可期收益計算;如果認(rèn)定為不動產(chǎn)，則按照年限計算折舊。同時，處置一般有期限限制，而事實經(jīng)營卻一直在延續(xù)。

而租賃方式指的是，電網(wǎng)企業(yè)將其投資的配電設(shè)施以固定或相對固定的費用租賃給項目業(yè)主，經(jīng)營所獲收益歸項目業(yè)主。據(jù)eo記者了解，這被從事配網(wǎng)業(yè)務(wù)的業(yè)內(nèi)人士廣泛認(rèn)為是“最談不攏”的候選方法。

展曙光認(rèn)為，租賃從法律角度無任何障礙，但在運營管理方面卻可能存在較多細(xì)節(jié)需要解決。比如，資產(chǎn)的維護(hù)管理義務(wù)、升級改造義務(wù)等需要進(jìn)一步明確，改造資產(chǎn)與原資產(chǎn)混同時的權(quán)屬問題也需要界定，等等。

多位業(yè)內(nèi)人士指出，本輪電改最大的特點可以說是充分調(diào)動了地方政府的積極性，但增量配網(wǎng)改革目前已涉及產(chǎn)權(quán)問題，而資產(chǎn)處置已不僅僅關(guān)乎地方，也不僅僅關(guān)乎電力。

2018年5月12日，原國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記、副主任陳清泰在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)基金會和中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院聯(lián)合主辦的第四屆思想中國論壇上發(fā)表演講時指出，國資委國有資產(chǎn)管理形式的其中一個特點是，國有產(chǎn)權(quán)基本上不具有流動性，有進(jìn)有退的調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換很難實質(zhì)性展開。

陳清泰說：“當(dāng)前在國家有需要非公經(jīng)濟(jì)不愿意進(jìn)入或者不準(zhǔn)進(jìn)入的那些領(lǐng)域，也包括一些天然壟斷行業(yè)，涉及國家安全的某些重要公共服務(wù)領(lǐng)域，以國有資本投資實現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)，這種功能可能在一段時間還不可少。但是在市場起決定作用的情況下，政策性功能應(yīng)該限定在某些市場失靈的領(lǐng)域，并經(jīng)過充分論證和法定程序列出負(fù)面清單。”

根據(jù)《實施辦法》的規(guī)定，地方相關(guān)主管部門應(yīng)在配電網(wǎng)規(guī)劃、項目論證、項目業(yè)主確定、項目核準(zhǔn)(備案)等環(huán)節(jié)明確具有清晰地理邊界的配電區(qū)域，出具配電區(qū)域劃分意見，并抄送國家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

而配電區(qū)域劃分意見應(yīng)載明配電區(qū)域的地理范圍、劃分界限及產(chǎn)權(quán)分界點等信息，并附配電區(qū)域地理平面圖、電網(wǎng)分布圖等說明文件。

已滿足其他許可條件，但未取得配電區(qū)域劃分意見的，國家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)參考企業(yè)間自主達(dá)成的配電區(qū)域劃分協(xié)議等材料，在電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)中載明配電區(qū)域。

“現(xiàn)在像走入了死胡同。”

存量資產(chǎn)的處置無法落地，部分增量配電項目離電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)還差一份配電區(qū)域劃分意見。

一些推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)的非電網(wǎng)企業(yè)業(yè)內(nèi)人士說，實在無法妥善處置存量資產(chǎn)，就只能“繞開”，即在配電區(qū)域劃分時“剔除”存量資產(chǎn)所涉范圍。但這樣一來，增量配電區(qū)域就可能縮小。

“配電網(wǎng)的價值并不在‘過網(wǎng)費’差價，而是其公用事業(yè)服務(wù)的角色和體量。”一位從事配網(wǎng)業(yè)務(wù)的業(yè)內(nèi)人士指出：“如果體量太小，不僅存活困難，而且也會失去樣本參考價值。”

即使非電網(wǎng)企業(yè)配電項目業(yè)主獲準(zhǔn)投建變電站及相關(guān)線路，實際操作中難以徹底“繞開”大電網(wǎng)。業(yè)內(nèi)人士介紹，配網(wǎng)建設(shè)是需要一定前置條件的，作為競爭對手的電網(wǎng)不共享，就無法獲取諸如網(wǎng)絡(luò)潮流、容載比、路由等諸多接入大網(wǎng)所需的信息。

有配電業(yè)主打了個比方：“一個是按八車道標(biāo)準(zhǔn)建的，另一個是四車道，兩者怎么銜接?這在將來可能涉及電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。”

此外，非電網(wǎng)公司配電業(yè)主對將來能否享受公平調(diào)度缺乏信任，電網(wǎng)企業(yè)對清晰劃分責(zé)任也曾有過擔(dān)心。

配電價格方面，雖然國家發(fā)改委在2017年底就印發(fā)了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》，但執(zhí)行層面同樣涉及諸多未解細(xì)節(jié)。

例如，省級輸配電價核定中已經(jīng)包含了全社會居民的交叉補(bǔ)貼，如果配電試點區(qū)域有居民用戶，這部分交叉補(bǔ)貼是否應(yīng)考慮返還項目業(yè)主;《指導(dǎo)意見》中提到綜合結(jié)算法，不區(qū)分增量配網(wǎng)性質(zhì)，以大工業(yè)兩部制電價與大電網(wǎng)結(jié)算，區(qū)域中其他類型用戶怎么辦;如果按照分類結(jié)算，電網(wǎng)計量表計必須安裝到每一類用戶處，配網(wǎng)數(shù)據(jù)就自然共享了。

2018年被業(yè)內(nèi)普遍稱為增量配網(wǎng)的“井噴之年”。5月，國家發(fā)改委政策研究室副主任兼新聞發(fā)言人在新聞發(fā)布會上表示，近期，國家發(fā)改委還將批復(fù)第三批第二批次增量配電業(yè)務(wù)改革試點。截至4月底，已批復(fù)292個增量配電業(yè)務(wù)試點，第一批、第二批試點正在加快推進(jìn)。2017年以來，也有諸多改革配套文件密集出臺。

據(jù)悉，在2018年5月11日召開的中國能源研究會中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心成立大會上，業(yè)內(nèi)人士建議加強(qiáng)政策宣貫，總結(jié)試點經(jīng)驗，抓緊完善配套政策。

“沒有一場改革是容易的，中間一定會遇到很多不可預(yù)知的障礙。”一位增量配網(wǎng)業(yè)內(nèi)人士感嘆。

處于探路階段的增量配電業(yè)務(wù)改革任重而道遠(yuǎn)。