增量配電業務對于我國電力市場和現代能源服務體系的建立具有重要作用，是本輪電改極具智慧的創意方案。不管是國家級試點項目多批次的出臺，還是相關配套文件緊鑼密鼓的發布，均表明了增量配電業務改革的魄力和決心。

任何一個國家的電力改革都不會一帆風順，我國亦不例外，特別是改革初期面臨的困難往往是最大的。對于增量配電改革而言，初期困難主要體現為如何迅速落地增量配電業務主體，使之不停留在政策概念上空轉。幸運的是，在有識之士的共同努力下，2017年數十家增量配電企業克服重重困難掛牌成立，表明了我國增量配電改革領域已經取得了階段性的成果。

然而，我們在看到增量配電業務取得可喜成績的同時，也應清楚看到過程中存在的不足。2017年增量配電改革實踐工作已經邁出了重要一步，但在一些增量配網項目中，存在投資收益不滿意、區域劃分有爭議、存量資產理不清、電網接入有困難等現象，造成這些問題的原因是多方面的，既有市場競爭的阻力因素，也有實踐工作中存在的一些瑕疵，而這些瑕疵重點體現在項目前期策劃環節。項目前期策劃主要指項目前期醞釀的不同研究階段，對工程項目投資決策進行分析評價的過程，一般包括投資機會研究、初步可行性研究(或項目建議書)、可行性研究(或項目申請書)等環節。做好增量配電業務前期策劃工作有助于減少增量配電業務推進過程中的困難和風險，對于項目落地和順利實施具有重要作用。

01增量配電業務實踐過程中投資決策程序的不足

增量配電業務是此輪電改的新生事物，從其概念誕生伊始，政府管理部門以及社會參與者均在不斷探索和優化它的發展模式。經過近兩年的摸索實踐，社會對于它的認識正逐步由一個帶有政策標簽的電改產物轉變為一般性質的電力工程類投資項目。

電力工程類投資項目是增量配電業務的本質屬性，但凡工程投資項目，都必需遵循其項目投資決策的一般程序。經過幾十年的發展和總結，我國已經建立了較為完善的工程項目投資管理體系和適合各類投資主體的項目投資決策程序。投資決策程序是支持項目順利落地的關鍵，這一決策程序一般稱之為項目前期策劃。項目前期策劃的目的是為項目決策提供科學可靠的依據，是項目決策的先導和基礎。具體而言，項目前期策劃是指項目前期醞釀的不同研究階段，對項目建設方案構造進行分析評價的全過程，一般而言包括投資機會研究、初步可行性研究(或項目建議書)、可行性研究(或項目申請書)等環節。雖然根據投資主體和項目性質的差異可以采取不同的決策程序，但總體而言，項目前期策劃過程是由粗到細、由淺到深的過程，并且最終要為項目投資決策回答這么幾個問題：項目的必要性、建設方案和技術經濟可行性。

反觀增量配電業務的實踐工作，部分項目前期策劃顯得不夠細致，部分環節論證深度并不到位，更存在關鍵環節缺失現象。這也直接導致了有些項目雖然落實了投資主體，但項目實際工程進展卻舉步維艱的現狀。

當然這些問題并不是當時就能認識到的，根據辯證唯物主義認識論，認識具有反復性、前進性和上升性，只有堅持實踐第一的觀點，積極投身實踐，才能在實踐中認識和發現真理。當在增量配電業務實踐工作中發現問題時，需要認真對待，并不斷豐富、發展和完善增量配電業務的前期策劃內容和工作深度。

02 增量配電業務項目前期策劃的重點

項目前期策劃需要為增量配電項目的投資決策提供足夠客觀的參考依據，為其順利落地梳理一條具有可操作性的實施路徑。總結我國增量配電業務近兩年的實踐工作，結合工程項目投資決策程序要求，我國增量配電業務項目前期策劃重點應包括以下幾個方面。

(1)加強政府主導，落實統一規劃

雖然嚴格意義上而言，規劃并不是項目前期策劃環節的一部份，但它卻是前期策劃各環節的重要參考。規劃從社會經濟高度和決策戰略性問題入手，以更高的視角開展項目前期工作，比單個項目的可行性研究更加綜合、全面和長遠。

配電網規劃對于增量配電業務順利開展的重要性不言而喻，縱觀增量配電業務發展中遇到的諸如區域劃分、電網接入等難題，其實都和配電網規劃密切相關，配電網規劃是增量配電業務后續工作的重要依據。然而，目前增量配電網的規劃工作卻有些不足，一方面，由于缺少基礎數據和資料，部分試點項目的配電網規劃不夠完善，沒有客觀公正地反映區域配電網的實際技術情況;另一方面，由于規劃本身夾雜了配電區域范圍劃分、投資效益性分析等其它訴求，試點項目的配電網規劃已經不再是一份單純的電網規劃研究報告，各方對規劃以外因素的分歧也使得配電網規劃的評審落地并不十分順利。

建議從兩方面做好配電網規劃工作。第一，進一步加強政府對于電網規劃的主導權。根據《電力規劃管理辦法》，電網規劃是政府主導行為，而電力企業應負責提供規劃基礎數據。第二，落實電網統一規劃，讓增量配電網規劃回歸電網規劃本質。目前大多數增量配電網規劃是就“增量配網營業區”而進行規劃，咨詢機構時常困擾營業區范圍、存量處置、投資效益等難題。所謂讓增量配電網規劃回歸電網規劃本質，是指規劃本身應重點考慮社會經濟因素和一定范圍內電網技術條件約束因素，而非增量配網運營主體因素。這兩方面既是客觀公平公正規劃的基礎，也是規劃順利落地的基礎。由此一來，后續工作環節，諸如配電區域范圍、電網接入方案等，也有了更加科學合理的依據。

(2)夯實前期策劃，深化項目論證

工程項目前期策劃工作主要是指在規劃基礎上開展的初步可行性研究(或項目建議書)和可行性研究(或項目申請書)，對于特許經營類項目，一般還包括項目實施方案這一環節。初步可行性研究用于判斷項目投資的必要性和可能性;可行性研究主要是對項目的技術經濟可行性進行充分論證，是項目投資決策的重要依據;項目實施方案主要分析特許經營項目的融資模式、特許經營年限等內容，是順利推進項目實施、發揮項目效益的重要基礎。

2017年重慶市發改委組織了增量配電業主優選研究課題，該課題對于增量配電業務的開展形式進行了充分論證，認為特許經營模式是適合我國增量配電業務的發展模式。隨后，這一模式陸續在國內多個試點得到應用，為我國增量配電業務的發展積累了寶貴經驗。回顧這些項目的落地過程，還有進一步可以優化的空間。雖然《有序放開配電網業務管理辦法》指出“項目業主完成可行性論證并獲得所有支持性文件，具備核準條件后向地方政府能源管理部門申請項目核準”，但從前期策劃對于項目決策的客觀作用而言，投資業主確認以后再開展可行性論證的投資決策意義已經受限。因此，為給予項目客觀合理的決策依據，并給予社會資本方投資決策的客觀信息，建議地方政府在項目業主組織招標之前根據需要自行組織項目的論證工作，論證的主要內容可以包括項目技術經濟可行性、投融資模式、股權結構設計、項目風險和應對策略等等。

夯實前期策劃，可以減少項目將來實施過程中的風險，增大項目成功落地的概率，是增量配電業務穩妥推進的保障。

(3)找準投資定位，重視財務測算

增量配電業務的一大特點是對社會資本開放。對于社會企業而言，增量配電業務的投資決策重點包括兩方面，一是企業關于增量配電業務的戰略決策，二是具體增量配電項目的投資決策。

增量配電業務的戰略決策包括如何定位增量配電業務在企業整體戰略中的位置以及如何布局企業關于增量配電業務的發展。不同類型的企業對于增量配電業務的戰略定位是不一樣的，這些戰略定位至少包括：增量配電工程項目的投資收益(投資項目收益);切入配電網運維服務(配網運營商);切入區域綜合能源服務(綜合能源服務商);取得增量配電工程項目的設計和施工(工程施工設計類服務商)。

具體項目的投資決策，除了要結合企業整體投資戰略外，更要重視項目本身技術評估和財務測算工作。《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》 指出“對于招標方式確定投資主體的配電網項目，采用招標定價法確定配電價格”，由此可見，對于有意參與增量配網投資的企業，具體項目的技術評估和財務測算顯得至關重要，通過項目論證分析項目技術經濟可行性，研究合適的投標報價策略，不至于出現非理性報價，同時也能避免企業中標投資業主后陷入被動不利狀態。

03 結語

增量配電業務改革近兩年取得了可喜的成果，同時也通過增量配電業務的實踐發現了一些問題和不足。如果說迅速落地增量配電業務主體是2017年背景條件下的最優戰略行為，那么2018年應將帶有政策標簽的增量配電業務逐步回歸其工程項目的本質，重視工程項目前期策劃過程，服務好增量配電業務投資決策和方案實施，保障增量配電項目的最終成功落地和運營。

原文首發于《電力決策與輿情參考》2018年4月27日第15期