增量配電改革是本輪電改的重頭戲，有業(yè)內(nèi)人士稱之為“最難啃的骨頭”。作為提供政策法律服務(wù)的專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)，我們有幸參與了多個(gè)項(xiàng)目的業(yè)主優(yōu)選工作，已經(jīng)協(xié)助6個(gè)項(xiàng)目選出了業(yè)主。現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)踐談一談對(duì)增量配電幾個(gè)關(guān)鍵問題的認(rèn)識(shí)。

 

 

　　政府特許經(jīng)營(yíng)是指政府授予一個(gè)或幾個(gè)企業(yè)在一定時(shí)間和范圍內(nèi)對(duì)某項(xiàng)提供給社會(huì)公眾的產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行排他性或壟斷性經(jīng)營(yíng)的行為。此項(xiàng)排他性或壟斷性的經(jīng)營(yíng)權(quán)利即為“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”，政府和企業(yè)分別為該特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予方和被授予方。通常，雙方通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確各自的權(quán)利義務(wù)。2015年4月，國(guó)家發(fā)改委等6部委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，明確：鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和共用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。事實(shí)上，在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，特許經(jīng)營(yíng)被廣泛運(yùn)用于包括輸、配電在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)在高速公路、燃?xì)狻⒐┧阮I(lǐng)域也開展了很多有益的探索。在本輪電改之前，在輸配電領(lǐng)域尚未采用過特許經(jīng)營(yíng)。增量配電試點(diǎn)業(yè)務(wù)開展以來(lái)，已有河南鄭州航空港、江蘇連云港徐圩新區(qū)、重慶合川等多個(gè)增量配電項(xiàng)目采用了特許經(jīng)營(yíng)模式。

 

　　增量配電項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)模式的基本要點(diǎn)為：政府作為授權(quán)方，將增量配電試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的配電權(quán)授予經(jīng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)選出來(lái)的業(yè)主，項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)配電設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、收費(fèi)，經(jīng)營(yíng)期限一般為25～30年，經(jīng)營(yíng)期滿后移交給政府；政府與項(xiàng)目業(yè)主之間簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，對(duì)各自的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確。

 

　　與傳統(tǒng)的電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)相比，增量配電的特許經(jīng)營(yíng)模式有以下幾個(gè)明顯的區(qū)別：

　　一是明確了政府才是真正的授權(quán)主體，有權(quán)依法對(duì)配電權(quán)進(jìn)行支配。政府是 “特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的授權(quán)主體，有權(quán)將經(jīng)營(yíng)權(quán)授予合格的經(jīng)營(yíng)者，有權(quán)剝奪不合格經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利，也有權(quán)對(duì)現(xiàn)有配電權(quán)進(jìn)行調(diào)整。這一點(diǎn)，在電網(wǎng)企業(yè)部分干部職工錯(cuò)誤認(rèn)為“配電就是自己的權(quán)利、守住配電區(qū)域就是履行守土有責(zé)義務(wù)”的特定背景下，具有非常重要的意義。

 

　　二是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有期限限制，被授權(quán)的經(jīng)營(yíng)者只能在一定的期限內(nèi)擁有該權(quán)利，到期后要重新進(jìn)行選擇，而不是“一旦擁有，誰(shuí)也趕不走”一勞永逸地永久獲得該權(quán)利。這就給經(jīng)營(yíng)者施以巨大壓力：要提供更好的服務(wù)，否則，到期后可能就要“出局”。顯然，“永續(xù)”經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)電網(wǎng)自然無(wú)法感受到這種壓力。

 

　　三是特許經(jīng)營(yíng)模式有明確的違約處理機(jī)制，作為授權(quán)方的政府有權(quán)依據(jù)法律法規(guī)和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)被授權(quán)主體違規(guī)違約時(shí)，政府除有權(quán)依據(jù)法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行處罰外，還有權(quán)依據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議追究其違約責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重時(shí)甚至可以收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　顯然，相比于傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)模式下的經(jīng)營(yíng)權(quán)授權(quán)主體不明確、經(jīng)營(yíng)無(wú)期限限制、無(wú)違約處理及退出機(jī)制等特征，特許經(jīng)營(yíng)模式更具有激勵(lì)與約束性，更能體現(xiàn)配電網(wǎng)公共產(chǎn)品的屬性。因此，我們認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)是目前可以考慮的更優(yōu)選擇。

 

 

　　增量配電網(wǎng)是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，屬于依法應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品。在具體提供方式上，政府可自行提供，也可通過向第三方主體購(gòu)買本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)。政府向第三方采購(gòu)服務(wù)的行為本質(zhì)上屬于以“服務(wù)”為采購(gòu)對(duì)象的政府采購(gòu)行為，應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》。該法第二條明確：“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”

 

　　需要注意的是，項(xiàng)目實(shí)踐中我們?cè)诓糠值貐^(qū)遇到的問題是，個(gè)別主體認(rèn)為增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主優(yōu)選不屬于政府采購(gòu)，理由是因其未“使用財(cái)政性資金”，不符合《政府采購(gòu)法》規(guī)定的政府采購(gòu)范疇。誠(chéng)然，與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)工程、貨物、服務(wù)相比，增量配電網(wǎng)項(xiàng)目服務(wù)的采購(gòu)有其特殊性：第一，不需要使用財(cái)政性資金，服務(wù)提供者通過使用者付費(fèi)的方式回收成本、獲取收益；第二，項(xiàng)目并非直接采購(gòu)某項(xiàng)具體服務(wù)，而是采購(gòu)（即優(yōu)選）項(xiàng)目服務(wù)的提供方，即項(xiàng)目業(yè)主，并通過對(duì)其授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利，由其在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)提供配電服務(wù)；第三，由使用者向特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人也就是項(xiàng)目業(yè)主支付費(fèi)用。因此，雖然政府并未使用現(xiàn)實(shí)的財(cái)政性資金去購(gòu)買某項(xiàng)具體服務(wù)，但并不代表政府不需要為采購(gòu)項(xiàng)目支付任何形式的對(duì)價(jià)，政府授予中選業(yè)主特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，業(yè)主獲得在一定期限內(nèi)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，即為政府采購(gòu)行為中所支付的對(duì)價(jià)。

 

　　實(shí)踐中，已經(jīng)開展業(yè)主優(yōu)選的增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目中，大多數(shù)都是通過當(dāng)?shù)卣少?gòu)平臺(tái)進(jìn)行了業(yè)主優(yōu)選活動(dòng)，部分省市還作出了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目必須在政府采購(gòu)平臺(tái)（政府公共資源交易中心）進(jìn)行采購(gòu)的規(guī)定。可見，增量配網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選實(shí)質(zhì)為政府采購(gòu)行為，應(yīng)遵循《政府采購(gòu)法》及相關(guān)法律法規(guī)的要求，已基本達(dá)成共識(shí)。

 

 

　　既然增量配網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選本質(zhì)為政府采購(gòu)，就應(yīng)采用政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的方式進(jìn)行項(xiàng)目業(yè)主優(yōu)選。《政府采購(gòu)法》第26條明確規(guī)定了政府采購(gòu)可采用的5種方式：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)，并規(guī)定“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”也可以采用。2014年12月31日，財(cái)政部發(fā)布《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）明確了本《辦法》的制定依據(jù)為《政府采購(gòu)法》第26條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，也就是說(shuō)財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)文所稱的“競(jìng)爭(zhēng)性磋商”即為《政府采購(gòu)法》第26條規(guī)定的“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”之一。

 

　　同時(shí)，按照國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局《有序放開配電業(yè)務(wù)管理辦法》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》（中發(fā)〔2016〕2480號(hào)）要求，增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選應(yīng)通過市場(chǎng)化機(jī)制公開、公平、公正進(jìn)行，堅(jiān)持準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)性。因此，增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選應(yīng)同時(shí)符合政府采購(gòu)相關(guān)法律規(guī)范及增量配電網(wǎng)改革相關(guān)政策精神要求。

 

　　實(shí)際上，增量配電改革的相關(guān)政策文件與政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)都以公平、公正、公開為基本原則對(duì)優(yōu)選程序作出了規(guī)定。在幾種政府采購(gòu)方式中，單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)兩種方式因不具備競(jìng)爭(zhēng)性，顯然不符合增量配電業(yè)務(wù)業(yè)主優(yōu)選的競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)入原則，不適宜也不建議在增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選項(xiàng)目中采用。而邀請(qǐng)招標(biāo)方式，除邀請(qǐng)范圍更窄外，其他程序與公開招標(biāo)類似。競(jìng)爭(zhēng)性談判必須遵循“最低價(jià)中標(biāo)”規(guī)則，但增量配電網(wǎng)項(xiàng)目恰恰不存在典型傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的投標(biāo)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，顯然也無(wú)法采用。因而，各種采購(gòu)方式中，競(jìng)爭(zhēng)性磋商和公開招標(biāo)顯然更符合該類項(xiàng)目的采購(gòu)要求。 

 

　　理論上，公開招標(biāo)最為公開、公平，能實(shí)現(xiàn)最大程度競(jìng)爭(zhēng)，但公開招標(biāo)明確規(guī)定“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判”，“公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目”。而增量配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目，各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)并不是特別明確，其核心條件受投資、服務(wù)、價(jià)格等多種因素制約，且這些條件相互關(guān)聯(lián)、相互影響：比如，投資多了，成本就上去了，配電價(jià)格自然會(huì)升高；反之，配電價(jià)格低了、投資少了，供電安全、供電質(zhì)量就可能受影響……這就需要采購(gòu)人與供應(yīng)商在采購(gòu)過程中就具體方案、服務(wù)內(nèi)容、配電價(jià)格等實(shí)質(zhì)性條件進(jìn)行反復(fù)洽商，最終明確邊界條件，并擇優(yōu)選定各方面都更加符合采購(gòu)人利益的供應(yīng)商成為業(yè)主。而競(jìng)爭(zhēng)性磋商，因?yàn)榧扔姓袠?biāo)方式所具有的公平、公正、公開的優(yōu)點(diǎn)，又有多輪談判、最終報(bào)價(jià)的優(yōu)點(diǎn)，顯然能夠更好地滿足增量配電網(wǎng)業(yè)主選擇的要求。

 

　　從目前情況看，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有鄭州航空港、江蘇連云港、重慶合川、長(zhǎng)壽、陜西安康、河南三門峽等多個(gè)增量配試點(diǎn)項(xiàng)目在優(yōu)選業(yè)主時(shí)采用了競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式，取得了很好的效果。結(jié)合我們所參與的業(yè)主優(yōu)選工作來(lái)看，我們認(rèn)為：競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)不同供應(yīng)商配電價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量等各項(xiàng)指標(biāo)的全面對(duì)比，達(dá)到嚴(yán)控準(zhǔn)入環(huán)節(jié)、擇優(yōu)選擇供應(yīng)商的目標(biāo)，在增量配電試點(diǎn)工作開展初期，是一種更加適宜的業(yè)主優(yōu)選方式。

 

　　當(dāng)然，隨著工作的深入推進(jìn)和經(jīng)驗(yàn)的逐步積累，在增量配電的各項(xiàng)參數(shù)都能夠非常明確的情況下，相信公開招標(biāo)也會(huì)成為一種廣泛采用的方式。

 

 

　　《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》是項(xiàng)目業(yè)主選出后，由作為授權(quán)方的政府與被授權(quán)方的業(yè)主所簽訂的最重要的法律文件，是雙方主要權(quán)利義務(wù)的集中約定。目前，從參與的試點(diǎn)項(xiàng)目看，政府幾乎不約而同地表達(dá)同樣的強(qiáng)烈訴求：出于對(duì)配電網(wǎng)可靠供電和安全運(yùn)行的擔(dān)心，以及對(duì)業(yè)主本方履約能力及履約誠(chéng)信的顧慮，政府方往往希望在《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》中設(shè)定較多保障條款，比如要求社會(huì)資本方提供巨額的履約擔(dān)保，甚至只接受履約保證金形式的擔(dān)保等；另一方面，則對(duì)業(yè)主方的權(quán)利進(jìn)行限制，有的甚至限制正常經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使。

 

　　這些訴求，在試點(diǎn)工作剛剛開始的情況下，站在政府方角度考慮是正常的。但負(fù)面影響也隨之出現(xiàn)：試點(diǎn)初期，很多政策尚不配套，增量配網(wǎng)盈利能力尚不明確，在這種情況下就要求業(yè)主方承擔(dān)過高的義務(wù)，無(wú)疑將加大投資方特別是社會(huì)資本方進(jìn)入的壓力，降低其進(jìn)入的積極性。在我們參與的部分試點(diǎn)項(xiàng)目中，也確實(shí)存在條件設(shè)置過于嚴(yán)苛、意向投資方退出項(xiàng)目角逐的情況。

 

　　“公平”是合同的一項(xiàng)基本原則，權(quán)利義務(wù)對(duì)等的條款約定更能促進(jìn)合作的推進(jìn)。相反，權(quán)利義務(wù)過分失衡的約定則可能打擊一方的履約意愿，導(dǎo)致合同目的不能實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)“雙輸”的結(jié)果。因此，我們建議，一定要保持特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的公平性，合理約定雙方的權(quán)利義務(wù)，對(duì)雙方的權(quán)利予以平等保護(hù)。特別是掌握眾多資源、處于優(yōu)勢(shì)地位的政府方，需要更加妥善地處理安全與效率、風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展的關(guān)系，找到更佳的平衡點(diǎn)，采取多種措施吸引社會(huì)資本進(jìn)入配電領(lǐng)域，為完成中央確定的電改任務(wù)作出更加積極的貢獻(xiàn)。

 

 

本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2018年3期，作者就職于北京市鑫諾律師事務(wù)所。

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