增量配電改革方法論矛盾與問題交織

2018-04-02 16:44:15 中國電力企業管理　點擊量：評論 (0)

在改革開放的大時代里，沒有哪個行業的境遇會像電力行業這樣百般糾結。20世紀80年代初，國家為緩解電力短缺，征收兩分錢建設基金，以增加電

在改革開放的大時代里，沒有哪個行業的境遇會像電力行業這樣百般糾結。

20世紀80年代初，國家為緩解電力短缺，征收“兩分錢”建設基金，以增加電力建設投入。1985年，開始實行多家辦電，準許外商投資電力項目，打破了獨家辦電的壟斷局面。

四十年來，以改革促發展，我國電力工業砥礪前行，已從相對落后的電力生產國跨越式發展成為世界電力工業強國，無論是發電裝機、發電量、電網電壓等級、電網運行安全技術水平、供電可靠性等方面均位居世界前列，為國民經濟高速發展提供了堅強可靠的能源動力保障。

與此同時，雖然歷經多輪電力改革，我國傳統垂直壟斷一體化的計劃管理體制被打破，但現代新型的市場化管理體制并沒有完全建立，由此衍生出一系列的矛盾和問題，工商業高電價、煤電全行業虧損、西南棄水、三北棄風棄光、從大缺電到產能過剩，諸如此類質疑直指電力發展，“電網壟斷”“電改失敗”“煤電致霾”等論調甚至成了某個時期的主導輿論。

發展中不斷產生新的矛盾，在矛盾的解決中推動新的發展，本是事物發展的客觀規律，電力發展亦應如此!

從這個維度來考量正在推進的增量配電改革，深入分析增量配電改革的動力和阻力，及時總結成功經驗，直面改革新生問題，不斷糾偏改革航向，這才是推進增量配電改革正確的方法論。

增量配電改革激發多重效應

有序向社會資本開放配售電業務，啟動增量配電業務改革試點，被稱為新電改的最大亮點。

2016年11月，國家發改委、國家能源局制定了《有序放開配電網業務管理辦法》，并公布了106家第一批國家增量配電業務改革試點項目名單，增量配電業務改革正式啟動。

隨后，國家發改委、國家能源局制定了相關具體辦法，《關于非電網企業存量配電項目電力業務許可有關問題的復函》、《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》、《增量配電業務區域劃分實施辦法(試行)》——“三個辦法”先后出臺。

自此，電網企業獨家經營配電業務的局面隨著多元投資主體的進入，終成歷史。增量配電業務的窗口被打開，暫且不論實現地級以上城市全覆蓋需要多長時間，也不管增量配電市場體量在整個電力市場中是否舉足輕重，但其不可逆轉的趨勢在我國電力市場化體制建設中具有標志性意義。

打破壟斷，引入競爭，繼在發電側、售電側之后，在配電側也終于落地。截至2018年2月底，國家發改委、國家能源局批復了兩批共195個增量配電業務改革試點，國網運營區域里已有61個試點項目確定業主單位，其中電網企業參與項目運營的有38個;全國已有9個試點獲頒電力業務許可證(供電類)。

根據改革試點項目的實施反饋經驗, 增量配電改革首先促使地方政府主動作為，積極主導電力規劃與發展。過去，地方電力發展規劃雖然法定授權是地方政府相關職能部門，但在具體的實施過程中，專業人才隊伍、成果評審以及建設運營往往都是由電網企業來承擔，造成了地方政府缺位的事實。在增量配電改革試點中，各工業園區(經濟開發區)管委會通過公開招投標的方式組織制定配電網規劃。當然，我們不能否定之前電網制定的規劃，更不能倉促下結論認定地方政府組織制定的電網規劃就一定優于電網公司制定的規劃。但是，之前地方政府對電力規劃與發展實施缺少監管的局面必將得到改觀。

其次，通過招標等市場化機制公開、公平、公正優選增量配電項目業主，并鼓勵電網企業與社會資本通過股權合作等方式成立產權多元化公司經營配電網。這給社會資本進入配網經營領域提供了制度性保障，不僅拓寬了配電網的投資渠道，更重要的是隨著多元投資主體的進入，配電網運營信息透明度提高，同時又給配電網運營的經營水平和服務水平提供了多元參照體系，有利于配電網運營企業之間進行同業對標，也便于政府行業主管部門進行考核和監管。

再者，增量配電業務改革充分體現了中央政府“放管服”的改革思路，將增量配網的管理授權于地方政府，促使電力發展與地方經濟發展將更緊密地融為一體。一年多的改革實踐也證明，在地方政府的主導和積極推動下，電與水、氣、熱等其他公用事業之間的橫向融合發展速度加快，也加快了與通信、交通運輸等其他基礎設施建設的協同發展，提高了電力運行的效率，也進一步放大了電力服務民生和經濟發展的效應。

“增量配電業務多是工業負荷集中的區域，是未來電力市場的主要增長點，這并不對電網企業原有經營格局構成沖擊，反而會激勵電網企業進一步優化經營機制，以更好地參與增量配電業務改革。”重慶市能源局電力處處長楊世興曾在本刊發文分析電網企業與增量配電改革的辯證關系。

2018年3月8日，全國政協委員、國家電網公司董事長舒印彪在全國兩會期間提出，2018年，國家電網將有大的混改舉措，將和民營企業以及當地國資，進行大量的地方電網建設，表明了電網企業積極參與增量配電改革的積極態度,正面回應了電網企業抵制增量配電改革的議論。

積極推進增量配電改革,是實現政府、社會、企業和用戶各方共贏的有效途徑。抓好增量配電改革試點項目建設，是釋放電改紅利、惠及民生的改革舉措。

矛盾與問題交織

導致改革試點推進受阻

2018年國家能源工作會議把增量配電業務改革作為推進電力改革的重點任務，國家第三批增量配電業務改革試點項目正處于報送階段，改革試點范圍不斷擴大，成為新電改中一道亮麗的風景。

此前，國家發改委在2017年底組織召開了電力體制改革專題會議，提出增量配電業務改革試點項目要實現全國地級以上城市全覆蓋，每個地級市至少要有一個試點，條件較好的地方可以多一些試點。

增量配電業務改革試點項目進展如何?本刊記者3月初專程赴鄭州航空港興港電力有限公司調研采訪，興港電力有限公司常務副總經理賈豫專門抽出了一個下午的時間與本刊記者座談，全面深入地介紹了鄭州航空港增量配電改革試點項目進展的現狀與問題。

“我們正在進行一場裸奔式的創業行動，也不知道還能走多遠。興港電力公司成立了一周年，正在推進一批輸變電線路建設，前期已投入近6億元，2018年總投資體量將達到15.16億元。在特許經營區域里，因存量資產處置問題與電網公司一直沒有協商出結果，也多次給所屬區域的能源管理部門反映和報送材料，得到的答復是要求雙方先行協商并達成一致后再報送材料。如果不及時掃清這個障礙，我們就沒法獲得電力業務許可證，公司許多工作目前處于停滯狀態。”賈豫介紹。

據本刊記者了解，陜西某增量配電改革試點業務項目也處于停擺狀態，遭遇類似情況的還不止一兩家。本刊記者電話采訪了另外幾家試點項目業主單位，得到了大致相同的答復。國內首個增量配電網領域混合所有制供電企業——深圳前海蛇口自貿區供電有限公司的一位負責人在電話中告訴本刊記者，蛇口自貿區供電公司雖然早在2016年7月11日獲得了南方能源監管局核發的供電業務許可證，但目前公司運營主要是承接原前海蛇口供電公司的業務。其他幾家股東也還沒有真正進駐新公司，新增配電網設施建設也還沒有開展。

實事求是地講，如果把增量配電業務改革稱作一場裸奔式行動，是不客觀的。從中發9號文開始，國家密集制定并發布了一系列規則和辦法，包括頂層設計、管理制度以及具體辦法在內，已基本形成較為完整的體系，決心和力度是空前的。

國家發改委、國家能源局在2018年3月13日發布了《增量配電業務區域劃分實施辦法(試行)》，進一步明確了征求意見稿中提出的通過“入股、出售、產權置換、租賃”等方式將原有的存量資產轉讓給試點項目業主單位。參照配電區域劃分申請，對于存量資產的處置也應通過地方相關主管部門裁定。辦法進一步明確了監管部門并規定了辦理時限，但是對于處置結果的落實與執行卻沒有作進一步細化。這也是項目業主單位的顧慮，即使能源主管部門作出了決定，怎么才能執行到位仍是一個問題。比如，以出售的方式轉讓原有存量資產，用什么方式給存量資產估價就是一個急需明確的問題。此前，業內資深專家展曙光認為新辦法的 “救濟途徑不明”，“無救濟即無權利”。如果當事人對資產處置不滿意乃至對處置結果不服，應該通過什么途徑救濟呢?當然，從理論上說，應該可以選擇行政復議、行政訴訟，那么，如果選擇行政復議，受理機關又是誰呢?這些問題都需要深入探討。

據本刊記者調查，當前影響增量配電業務改革進展的主要因素還有配電價格機制問題。賈豫告訴記者，目前已經發布的配電價格指導意見雖然有許多積極的方面，但是在增量配電價格上仍有欠缺，一是如果按現有價格政策執行，增量配電部分是沒有價格空間的，因為現有的輸配電價并沒有剔除交叉補貼部分;二是結算方法不具備實際操作性，其中分類結算法實行起來太復雜;如果按綜合結算法結算，對試點區域內有居民用戶或者其他公益性用戶的，“賣一度電賠一度電”，這對配電網企業來說不公平。賈豫反映，在配電價格指導意見出臺前的征求意見階段，他們把企業的顧慮及建議都如實向上級報送了，并沒被采納。

此外，公共電網公平開放的問題，不僅僅局限于規則如何制定，還涉及到電網的安全穩定運行。

協同推進增量配電市場

監管體系和監管能力建設

對于電力體制改革的目標，業內有著不同的觀點。有人認為，改革的主要目標是促進電力工業發展，這種觀點實際上主張改革要穩妥進行。有人認為，改革的主要目標是建立統一、開放、競爭、有序的電力市場，讓市場在資源配置中起決定性作用，這種觀點實際上認為市場才是配置資源最高效的手段。還有人認為，改革的主要目標是不斷提高電力系統能效和提高電力服務能力，這種觀點并不排斥市場之外有效配置資源的其他手段。

本刊記者認為，上述三種觀點沒有誰對誰錯。電力體制改革的目標有階段性，在不同時期，在電力發展不同的歷史階段，改革目標有所側重。上世紀80年代，我國電力工業處于相對落后階段，電力緊缺是當時電力發展的最主要矛盾，推進電力改革的主要目標就是促進電力工業快速發展。當前，我國電力發展規模和電網技術裝備等處于世界領先水平，電力正從高速發展向高質量發展轉型，進一步提高電力系統能效和電力服務能力已是現階段的主要矛盾。

中發9號文提出有序向社會資本開放配售電業務，《有序放開配網業務管理辦法》正式啟動增量配電業務試點改革，鼓勵社會資本投資、建設、運營增量配電網，引入競爭，打破壟斷，最終目標應該是不斷提高配電服務能力和提升電力系統能效，這也是開展增量配電業務改革的初心。

在推進增量配電改革過程中，各方都在不自覺地偏離改革的初心。作為增量配電改革頂層設計者急于配電市場化運行機制建設，但在制定相關政策和辦法的過程中，沒有廣泛聽取和吸收一線的聲音與建議，以理論代替實踐，導致規則在實踐中不能落地。作為增量配電改革具體組織者的地方政府，急于加快地方經濟發展, 把降低電價作為改革的主要目標，重項目推進，輕電力產業鏈的統籌發展。而作為增量配電改革參與者的各市場主體，急于在配電市場中獲取經營效益，而不是著力于企業運營能力和服務能力的提升。

由于各自推進增量配電改革的目標不統一，導致了各方工作重點不協同。電力行政主管部門重政策制定,輕政策評估與執行;各市場主體重盈利模式設計,輕自身能力建設;鼓勵社會資本進入配電市場，積極發展混合所有制，只是經營主體資本構成的一種方式，并非配電市場化改革的標志。配電市場化應該促進市場主體核心競爭力的提升，而非單純地市場主體資本構成多元化;評估改革成效的標準不應是降低用電成本，而應是資源配置效率的更加高效，市場監管效率的更加高效，電力運行效率的更加高效。

新電改三年來，我們在“三放開、一獨立”上做了大量的工作，以放開新增配售電市場和公益性調節性以外的發電計劃為重點，以國家、省級電力交易中心的組建完成和省級輸配電價核定的完成為標志，我國電力市場體系基本框架初步形成，目的在于充分發揮市場在配置電力資源中的決定性作用，進而促進電力系統能效的提高。可是，電力運行能效的提高并不等同于電力服務能力的提升。而促進電力服務能力的提升，進一步延伸到電力發展質量的提升，最有效的手段是強化政府監管。新電改三年來，電力市場建設突飛猛進，但是對電力市場的監管并沒有同步跟進。

本刊記者在調研采訪中，聽到最多的抱怨是對改革中遇到的問題和爭議訴求無門。重慶市能源局楊世興此前撰文指出：“增量配電業務改革實質就是監管者與被監管者的博弈和行業監管格局重構的過程。我們不能只聚焦于增量配電業務技術層面的問題，諸如供電區域劃分、價格核定、存量資產處理等等。技術問題掩蓋了背后的行業管理如監管體系建設問題，也就涉及不到產權關系和電網產業組織結構，更談不上從體制上推動改革。而是要站在行業治理的高度，在根源問題上作出方向性選擇，增量配電業務改革技術層面問題處理得再好，也是緣木求魚。”

當前，增量配電改革試點過程中產生的各種問題和矛盾，歸根到底是增量配電市場監管體系的不健全和市場監管能力的不足。在增量配電業務改革中“強化政府監管”，必須協同推進增量配電市場監管體系和監管能力建設。既要進一步明確國家能源主管部門和地方能源主管部門的職責劃分，進一步明晰二者之間的工作界面;也要進一步創新監管方式方法，建立健全激勵性監管新體系和信息化監管新平臺;還要著力加強監管隊伍自身能力建設，及時補充專業監管人才，不斷提升專業監管素質。

增量配電業務改革是一項全新的事物，沒有國際先例可循，需要我們在實踐中不斷糾偏和完善。隨著增量配電改革的進一步深入，勢必會出現新的矛盾和問題，甚至還會遇到一時難以克服的困難，但是只要我們不忘初心，通過實踐逐步形成更多的共識，一定能實現改革的愿景。

本文刊載于《中國電力企業管理》2018年3期，作者系本刊主編。

原標題:增量配電改革方法論