“配電價格指導(dǎo)意見”解讀之二：意義和創(chuàng)新

2018-01-12 15:27:12 先見能源　　點擊量：評論 (0)

國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)對于科學(xué)合理制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的配電

國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)對于科學(xué)合理制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的配電價格，鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)，促進配電網(wǎng)業(yè)務(wù)健康發(fā)展和提高配電運營效率，進一步推進輸配電價改革具有非常重要的意義。《指導(dǎo)意見》在監(jiān)管方式、定價辦法、結(jié)算辦法等方面有著諸多創(chuàng)新舉措和突破點。

意義之一：突破本輪電改的重點和難點

本輪電力體制改革的核心是電價改革，而作為電價中關(guān)鍵的一環(huán)，輸配電價的改革則是電價改革的重點和難點所在。

輸配電價改革的重要性在本輪電改主要政策文件對其強調(diào)的力度上得以充分體現(xiàn)。2015年3月中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)(以下簡稱“電改9號文”)中部署了近期推進電力體制改革的重點任務(wù)，其中第一條是“有序推進電價改革，理順電價形成機制”，其下的“單獨核定輸配電價”便是本輪電改28項重點任務(wù)的首列任務(wù)。

輸配電價改革的難度，從省級電網(wǎng)輸配電價的核定和推行的曲折歷程上可見一斑。省級電網(wǎng)輸配電價在本輪改革之前就已經(jīng)核定了很多次，但始終沒有落地執(zhí)行;即使是本輪電改耗時一年多核定的輸配電價，多數(shù)省市仍然存在高電壓等級價格過高、電壓等級間價格差距過小等問題;另一方面，一些早已經(jīng)核定了輸配電價的省市在電力交易中仍然采用的是價差傳導(dǎo)模式，而并沒有采用已核定的輸配電價。

增量配電網(wǎng)配電價格定價是輸配電價改革這個難點中的難點。增量配電業(yè)務(wù)放開承載了眾多改革目標，而且需要結(jié)合全國各地的不同的實際情況。因此，《指導(dǎo)意見》并沒有給出具體可操作的配電價格定價辦法，而是對地方價格主管部門制定配電價格定價辦法給出了原則性的指導(dǎo)意見。

意義之二：完成輸配電價體系的“最后一公里”

電改9號文則要求輸配電價逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則核定。根據(jù)該部署，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《輸配電定價成本監(jiān)審辦法(試行)》(發(fā)改價格〔2015〕1347號)，隨即對各省級電網(wǎng)開展了大規(guī)模的成本監(jiān)審工作和輸配電價核定工作。截止到2017年中，首輪輸配電價改革試點已經(jīng)全面完成。這被認為是電改9號文以來第一項取得重大突破性成果的電改任務(wù)。

但輸配電價改革并沒有完成。因為除了省級電網(wǎng)外，我國還有十幾個地方電網(wǎng)和近兩百個(以后還會有更多)增量配電網(wǎng)，這些配電網(wǎng)也需要針對性的輸配電價定價辦法。

本次國家發(fā)改委印發(fā)的《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法(試行)》、《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法(試行)》和《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》終于完成了輸配電價體系建設(shè)的最后一塊拼圖。

意義之三：推動增量配電業(yè)務(wù)放開

放開增量配電業(yè)務(wù)是電改9號文中的一項重要內(nèi)容，目標是鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)，促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展、提高配電運營效率。

國家發(fā)改委隨后發(fā)布的《關(guān)于加快配電網(wǎng)建設(shè)改造的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源〔2015〕1899號)，提出了“開展試點示范，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)”。

2016年下半年，國家發(fā)改委、能源局發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<售電公司準入與退出管理辦法>和<有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法>的通知》(發(fā)改能源〔2016〕2120號)，對增量配電業(yè)務(wù)的放開和管理給出了明確的操作辦法。隨后，國家發(fā)改委、能源局在《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》(發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2480號)中公布了105個增量配電業(yè)務(wù)試點項目。

但是，直到2017年年底，增量配電業(yè)務(wù)試點項目的進展從總體上來說并不順利，盡管這一年來國家發(fā)改委和能源局采取了一系列措施，包括多個批次的試點項目申報、限定確定投資主體的時間、每半個月匯報一次進展、2018年上半年必須實現(xiàn)所有地市全覆蓋等。當前困擾各試點項目的最重要的兩個問題，一個是配電區(qū)域的劃分，另一個則配電價格的定價辦法。

《指導(dǎo)意見》在這個關(guān)鍵時期發(fā)布，將有效地指導(dǎo)支撐各省級價格主管部門制定各地的配電價格定價辦法，有力助推更多增量配電業(yè)務(wù)試點項目的落地。

創(chuàng)新之一：多種激勵性定價方法

電改9號文明確要求輸配電價逐步過渡到按“準許成本加合理收益”原則核定。本次發(fā)布的《指導(dǎo)意見》也是將該原則確定為首選的監(jiān)管方式和定價方法，以及所有其它定價方法的基礎(chǔ)。但考慮到配電網(wǎng)的特殊性，以及各地監(jiān)管機構(gòu)將面臨的現(xiàn)實情況，《指導(dǎo)意見》并沒有完全拘泥于狹義的“準許成本加合理收益”方法，而是創(chuàng)造性地擴展出了一些可選的其它定價方法，并給出了各種方法的適用場景。這些努力最終將使得《指導(dǎo)意見》更具指導(dǎo)性和實用價值。

比如，“招標定價法”是首次作為一種配電價格定價辦法被提出，適用場景是“招標方式確定投資主體的配電網(wǎng)項目”。既然我們要鼓勵社會資本積極參與增量配電業(yè)務(wù)，通過市場競爭確定投資主體，那通過什么指標來選擇投資主體?未來的配電價格(或者決定配電價格的重要因素：投資額、運維成本、收益率要求等)自然是非常重要的考量因素。因此，“招標定價法”不失為一種直接、有效的定價方法。當然，招標所確定的配電價格(或其自動調(diào)整機制)怎樣才能、是否合適在整個特許經(jīng)營期內(nèi)保持不變，這是另外一個問題，需要專題討論。

此外，“最高限價法”和“標尺競爭法”也是對“準許成本加合理收益”監(jiān)管方式的擴展和突破。這兩種定價方法的共同特征是激勵性比較強而監(jiān)管工作量相對較小。引入這兩種定價方法，一方面是為了讓激勵性監(jiān)管的手段促進配電網(wǎng)企業(yè)提高運營效率，另一方面也是為了幫助監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)對要監(jiān)管數(shù)量眾多的配電網(wǎng)這個實際困難。

創(chuàng)新之二：配電網(wǎng)和省級電網(wǎng)的結(jié)算

增量配電業(yè)務(wù)放開以來爭議最大的幾個和配電價格定價環(huán)境相關(guān)的問題是：

1、當前大部分省級電網(wǎng)輸配電價的結(jié)構(gòu)會導(dǎo)致配電價格的空間不夠;

2、部分配電網(wǎng)內(nèi)沒有電壓等級差，無法收取配電費;

3、部分配電網(wǎng)的接入線路以及高壓變電站由省級電網(wǎng)建設(shè)，配電網(wǎng)是否需要向省級電網(wǎng)繳納接入費?

《指導(dǎo)意見》中的“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)”這句話對上述第1個問題給出了一個明確的答案。提出的解決方案(“調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)”)也直指問題的根源和核心。當然，該方案在實際操作可能會遇到復(fù)雜的具體問題與比較困難的局面，但這是如何落地的問題。

“在配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)接入點，由省級電網(wǎng)專為配電網(wǎng)建設(shè)變電站的，省級價格主管部門可探索核定由配電網(wǎng)承擔(dān)的接入費用，并適當調(diào)整配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)之間的結(jié)算電價”這句話則為第2個和第3個問題的解決給出了原則、指出了方向。

創(chuàng)新之三：配電網(wǎng)與發(fā)電企業(yè)的結(jié)算

為了實現(xiàn)可再生能源的高比例消納，配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)必須配備足夠的廉價調(diào)峰能力，這需要相關(guān)的政策配套。《指導(dǎo)意見》中的“配電網(wǎng)與發(fā)電企業(yè)的結(jié)算，按照調(diào)度協(xié)議約定的主體執(zhí)行”這句話從調(diào)度和結(jié)算兩個方面給配電網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合發(fā)電企業(yè)應(yīng)對可再生能源高比例消納這個挑戰(zhàn)指明了方向。

創(chuàng)新之四：配電網(wǎng)內(nèi)的可再生能源發(fā)電就近交易

《指導(dǎo)意見》提出的“配電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)列入試點范圍的非水可再生能源或地方電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)既有的小水電發(fā)電項目與電力用戶開展就近交易時，用戶僅支付所使用電壓等級的配電價格，不承擔(dān)上一電壓等級的輸配電價”這句話不只是簡單地重申了國家發(fā)改委、能源局2017年10月底發(fā)布的《關(guān)于開展分布式發(fā)電市場化交易試點的通知》(發(fā)改能源〔2017〕1901號)的精神，它還將就近交易的電源范圍擴大到了包括“既有的小水電發(fā)電項目”。更重要的是，這句話明確了過網(wǎng)費費的分擔(dān)原則和機制，對配電價格的制定辦法提出了全新的、更高的要求。

(感謝劉東勝、尹明、彭立斌等專家對本文作出的貢獻。)

原標題:“配電價格指導(dǎo)意見”解讀之二：意義和創(chuàng)新

責(zé)任編輯：lixin

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