民間投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的PPP模式探討

2017-12-11 09:12:36 來源:國家能源局電力業(yè)務(wù)資質(zhì)管理中心　點擊量：評論 (0)

摘要：在新電改的政策引導(dǎo)下，民間投資建設(shè)配電網(wǎng)漸成熱點，而政府與社會資本合作模式(PPP模式)在電力行業(yè)的應(yīng)用也將會成為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重要手段。本文試圖從引入民間資本、促進市場競爭角度出發(fā)，圍繞

摘要：在新電改的政策引導(dǎo)下，民間投資建設(shè)配電網(wǎng)漸成熱點，而政府與社會資本合作模式(PPP模式)在電力行業(yè)的應(yīng)用也將會成為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重要手段。本文試圖從引入民間資本、促進市場競爭角度出發(fā)，圍繞園區(qū)增量配電網(wǎng)，探析民間投資電力領(lǐng)域的突破口。

自2014年以來，國務(wù)院及相關(guān)部委在如何創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制、鼓勵社會投資等方面，出臺了諸多指導(dǎo)意見，鼓勵民間資本參與投資建設(shè)配電網(wǎng)。實踐中，PPP模式日漸成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域最重要的投融資模式。而園區(qū)經(jīng)濟作為一種新型的經(jīng)濟綜合體，貢獻了中國超過七成的GDP，已經(jīng)成為支撐地方經(jīng)濟發(fā)展的重要載體。本文圍繞園區(qū)增量配電網(wǎng)引入民間資本進行探討。

一、園區(qū)是民間投資配電網(wǎng)的重要路徑

1、增量配電業(yè)務(wù)將成為民間投資配電網(wǎng)的突破口。2016年11月27日，為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)精神，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資增量配電業(yè)務(wù)，國家發(fā)改委、國家能源局下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》(發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2480號)，擬以增量配電設(shè)施為基本單元，確定一批吸引社會資本投資增量配電業(yè)務(wù)的試點項目，發(fā)揮試點項目的引領(lǐng)示范作用。

2、園區(qū)是增量配電業(yè)務(wù)的重要載體。轉(zhuǎn)變政府職能和調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，往往面臨來自傳統(tǒng)政務(wù)、政商人文環(huán)境的羈絆，加上原有硬件環(huán)境不完善，以及老化的改造成本巨大。在這種情況下，通過開辟新的區(qū)域或空間，在相對獨立的園區(qū)環(huán)境中建立創(chuàng)新型政務(wù)機制和經(jīng)濟模式，優(yōu)化資源配置，形成不同的經(jīng)濟分工和競爭結(jié)構(gòu)，使得園區(qū)成為當(dāng)前地方經(jīng)濟發(fā)展的重要形式。而此次國家發(fā)改委、國家能源局在規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點工作中，也明確指出“增量配電網(wǎng)原則上指110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220(330)千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟開發(fā)區(qū))等局域電網(wǎng)”。可見，園區(qū)將成為增量配電業(yè)務(wù)的重要載體。

3、園區(qū)增量配電業(yè)務(wù)為民間投資提供了機會。傳統(tǒng)模式下，用戶在用電報裝、用電工程設(shè)計和施工等環(huán)節(jié)需要自行辦理各種手續(xù)和組織實施，由于程序繁瑣、專業(yè)性較強，需要投入大量人力、物力。而對于新建或改擴建園區(qū)用電而言，其配電工程在建設(shè)周期、質(zhì)量和未來運行保障方面呈現(xiàn)以下特點，即：項目組織和管理要求高、項目建設(shè)質(zhì)量要求高、供電可靠性和電能質(zhì)量要求高、增值配套服務(wù)需求高等。這要求從用戶報裝、方案制定、工程建設(shè)、運行到檢修維護，通過專業(yè)隊伍、專業(yè)機具、專業(yè)的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)的運營和服務(wù)。創(chuàng)新型綜合服務(wù)方式勢必沖擊傳統(tǒng)電力供應(yīng)和服務(wù)模式，這是民間投資配電網(wǎng)領(lǐng)域的機會。對于民間資本而言，是一張看的見、摸的到、吃的著的“大餅”。

二、民間資本參與園區(qū)增量配電業(yè)務(wù)的要點

1、提供綜合服務(wù)。原有的電力供應(yīng)及服務(wù)上存在諸多問題。一是投資審批流程長、時間慢，建設(shè)周期長，跟不上園區(qū)用電需求;二是電力運行與營銷服務(wù)分塊管理，很難形成集中優(yōu)勢;三是在電力節(jié)能和綠色服務(wù)上跟不上需要。而在政府與社會資本合作模式下，提高了PPP項目投資審批效率，通過成立項目公司，民間投資方從用戶報裝、方案制定、工程建設(shè)、運行到檢修維護，提供全生命周期的綜合服務(wù)，滿足客戶需求，提高競爭優(yōu)勢。

2、創(chuàng)新增值服務(wù)。民間資本方要挖掘園區(qū)潛在經(jīng)濟收益點，諸如開展用戶產(chǎn)權(quán)設(shè)施代運行和代維護等有償服務(wù)，以及通過節(jié)能改造、資源補償?shù)确绞?，提供多元化服?wù)產(chǎn)品。培養(yǎng)和提升社會節(jié)能意識的同時，在用戶付費、園區(qū)政府缺口性補貼基礎(chǔ)上，實現(xiàn)民間資本增值收益。這是確保民間投資園區(qū)增量配電網(wǎng)，能夠“進的去、留的住”，不賠錢、有收益的重要手段。

3、強化服務(wù)意識。民間資本參與園區(qū)配電業(yè)務(wù)采用績效考核付費機制，突出“服務(wù)”而非“資源”。一方面，倒逼投資方以園區(qū)用戶為中心，提供績效和收益兼顧的綜合服務(wù);另一方面，民間資本方也要主動作為，探索強化自身既有服務(wù)優(yōu)勢的市場競爭力，弱化壟斷企業(yè)的資源優(yōu)勢，進而打破傳統(tǒng)資源競爭的利益分配格局，主動爭取更多參與配電業(yè)務(wù)的份額，實現(xiàn)增量配電網(wǎng)市場的充分競爭。

三、推進民間投資園區(qū)增量配電網(wǎng)的政策建議

1、落實計劃，試點推進。國家能源局《配電網(wǎng)建設(shè)改造行動計劃(2015—2020年)》鼓勵社會資本參與配電網(wǎng)投資，要求緊密跟蹤產(chǎn)業(yè)園區(qū)等經(jīng)濟增長熱點，發(fā)揮各級政府財政資金的杠桿作用，在配電網(wǎng)建設(shè)改造專項企業(yè)債券、信貸支持等方面提供政策保障。各級政府要認(rèn)真貫徹行動計劃，穩(wěn)步推進民間投資園區(qū)增量配電業(yè)務(wù)的試點工作。

2、加強監(jiān)管，培育市場。在現(xiàn)有電力行業(yè)的投資主體中，國有企業(yè)仍占絕對比重，特別是電網(wǎng)投資領(lǐng)域，投資主體多元化進程緩慢。為實現(xiàn)充分競爭，在建立和完善配電業(yè)務(wù)資質(zhì)許可管理的同時，要對“禁止三指定”政策、政府財政補貼機制、政府購買服務(wù)和投資競爭機制等環(huán)節(jié)，加強監(jiān)督與管理，堅持公平原則，培育競爭市場。

3、鼓勵創(chuàng)新，激發(fā)活力。雖然投資園區(qū)配電網(wǎng)具有較好的預(yù)期回報，但只有具備良好的政策保障和有效的投資收益方式，才能真正吸引到民間資本。因此，在政府與社會資本合作模式下，確保民間資本以績效考核方式獲得合理回報基礎(chǔ)上，政府要通過給予民間資本投資園區(qū)用電節(jié)能改造、停車場充電樁建設(shè)、物業(yè)服務(wù)等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)創(chuàng)新收益模式，并鼓勵配售一體，為民間資本拓展投資渠道。

4、信用評價，社會監(jiān)督。園區(qū)政府要建立配電業(yè)務(wù)主體信用檔案，將配售電服務(wù)與保證金繳納比例、結(jié)算周期等掛鉤，強化民間投資方履約責(zé)任和服務(wù)意識。同時，探索建立園區(qū)配電業(yè)務(wù)主體的信用評價機制，完善信用評價指標(biāo)體系，建立信息公開和披露制度，定期向社會公布信用評價結(jié)果，接受社會監(jiān)督。

背景資料：

2013年11月28日，《國家能源局關(guān)于印發(fā)所屬事業(yè)單位主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國能人事【2013】458號)正式明確資質(zhì)中心職責(zé)，其中， “(七)承擔(dān)鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入電力領(lǐng)域的有關(guān)工作，承擔(dān)電力行業(yè)加入政府采購協(xié)議談判研究等有關(guān)工作，承擔(dān)電力領(lǐng)域反壟斷案件審查有關(guān)工作。”明確了能源行業(yè)支持民營進入電力領(lǐng)域工作交由資質(zhì)中心負(fù)責(zé)。

2016年，我們組織開展了民間投資電力領(lǐng)域課題研究，深入探索民間投資電力領(lǐng)域的有效途徑。研究成果顯示，民間投資園區(qū)配(售)電適用國家政策倡導(dǎo)的PPP模式，且經(jīng)濟潛力巨大，是民間投資電力領(lǐng)域的有效突破口。課題組在研究成果基礎(chǔ)上，形成《民間投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的PPP模式探討》一文。

2017年初，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)〔2017〕7號)明確鼓勵以政府和社會資本合作(PPP)模式進行開發(fā)區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目建設(shè)，積極探索合作辦園區(qū)的發(fā)展模式?！睹耖g投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的PPP模式探討》內(nèi)容與國家政策導(dǎo)向契合。

原標(biāo)題:民間投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的PPP模式探討

責(zé)任編輯：lixin

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