1亟待完善特許經(jīng)營模式

 

　　在傳統(tǒng)的電網(wǎng)壟斷經(jīng)營的模式下，電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)形成了根深蒂固的觀念和慣性，增量配電網(wǎng)業(yè)務放開政策的出現(xiàn)，意味著既有利益關系的均衡狀態(tài)將被打破。進行重新調整，自然會受到現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的阻力和反對。盡管電網(wǎng)依然存在自然壟斷屬性，不能像電力系統(tǒng)的發(fā)售環(huán)節(jié)那樣可以多家企業(yè)同時競爭，但激勵性監(jiān)管理論和實踐告訴我們，完全可以在特許壟斷經(jīng)營的準入環(huán)節(jié)引入競爭，這就是增量配電網(wǎng)業(yè)務放開的重要意義之一。在這個情形下，傳統(tǒng)供電營業(yè)區(qū)的政策必須盡快調整為政府特許經(jīng)營模式，明確特許經(jīng)營的范圍、年限、服務質量以及相關的監(jiān)管要求。特許經(jīng)營就明晰了企業(yè)經(jīng)營配電網(wǎng)的權利來自政府授權，而且授權是有時間期限而不是無限期的，授權到期后，符合條件的主體都可以參與新一輪的準入競爭。

 

　　2增量配電網(wǎng)是電網(wǎng)

 

　　增量配電網(wǎng)的一個首要問題，在于如何定位其與大電網(wǎng)的關系？有一種觀點把增量配電網(wǎng)視為大電網(wǎng)的用戶，這肯定是不符合實際，也不符合電力體制改革政策的。其實，在大電網(wǎng)之外還存在其他類型的電網(wǎng)，并不是什么新鮮事物。暫且不說在電力行業(yè)發(fā)展的各個時期各種紛繁復雜的電網(wǎng)格局，就說現(xiàn)狀，除了國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和蒙西電網(wǎng)以外，不少省份還有省級地方電網(wǎng)，如四川、陜西以及重慶等等。在縣級層面，更是有小水電供區(qū)、躉售供區(qū)以及企業(yè)自有電網(wǎng)等等。增量配電網(wǎng)作為一個類型的電網(wǎng)，準確地說其配電網(wǎng)的定位，是應該得到客觀承認的。這樣的一個配電網(wǎng)，從物理上可能與大電網(wǎng)的輸電網(wǎng)并網(wǎng)，也有可能和大電網(wǎng)的配電網(wǎng)并網(wǎng)，還有可能和其他主體的輸或配電網(wǎng)并網(wǎng)。增量配電網(wǎng)與大電網(wǎng)的關系，既反映了增量配電網(wǎng)的地位問題，也反映大電網(wǎng)是不是履行了公平無歧視開放的義務。

 

　　3增量配電網(wǎng)里的存量

 

　　《有序放開配電業(yè)務管理辦法》鼓勵社會資本有序投資、運營增量配電網(wǎng)，所稱的配電網(wǎng)業(yè)務是指滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網(wǎng)投資、建設、運營以及混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴建。這里的增量有兩個內涵：第一，配電網(wǎng)的新建工程，從文件精神看，只要是新建工程均涵蓋在內，沒有什么供電營業(yè)區(qū)的概念；第二，存量配電網(wǎng)的增容擴建，參與的方式是混合所有制。另外，辦法還補充了第三類內涵，除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設和運營的存量配電網(wǎng)。這三類的增量配電網(wǎng)中，第二、第三類的邊界條件相對清晰。對于電網(wǎng)企業(yè)的存量配電網(wǎng)的混合所有制，只要電網(wǎng)企業(yè)確實能開放，處理好各方的資本關系，后續(xù)問題都好處理。非電網(wǎng)企業(yè)的存量配電網(wǎng)操作起來則更簡單。

 

　　而對于新建配電網(wǎng)，雖然概念上是新建，但現(xiàn)實情況中是不存在一張白紙般的新建區(qū)域，或多或少都有電網(wǎng)企業(yè)的存量配電資產(chǎn)存在。按照現(xiàn)行的體制，如果電網(wǎng)企業(yè)不配合，社會資本在這樣的區(qū)域內新建配電網(wǎng)將寸步難行。社會資本投資增量資產(chǎn)面臨沒有施工電源、建成后難以接入大電網(wǎng)、大電網(wǎng)搶修搶建等窘境。正是因為有電網(wǎng)企業(yè)的存量資產(chǎn)，社會資本投資新建配電網(wǎng)，都要面臨形成重復投資、造成國有資產(chǎn)浪費等為人詬病的狀況。任何電網(wǎng)投資要先行、負荷有一個逐步培育和形成過程等客觀現(xiàn)實都被拋諸腦后。一旦陷入爭執(zhí)、對峙乃至形成僵局，增量配電網(wǎng)進度受到影響，最終將造成社會資本投資增量配電網(wǎng)不可靠、沒有保障等等印象。

 

　　要破解這類新建配電網(wǎng)的存量僵局，必須明確配電網(wǎng)特許經(jīng)營模式的內涵。要明確任何投資主體，包括現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營的配電網(wǎng)都是政府特許授權的，政府有權調整特許經(jīng)營的范圍，包括對調整范圍內資產(chǎn)的處置權，這方面的法律政策要抓緊完善，僅靠行政手段是不行的。對增量配電網(wǎng)范圍內存量配電資產(chǎn)的處置，可以有入股、租賃或強制收回等方式。另外，對于電網(wǎng)企業(yè)存量配電網(wǎng)資產(chǎn)的混合所有制方式，其主導權是在電網(wǎng)企業(yè)自身，還是國家或地方省市電力體制改革的主管部門，也有待進一步明確。

 

　　4增量配電網(wǎng)的電源

 

　　另一個需要思考的問題，就是配電網(wǎng)能不能接入電源。具體內涵是，什么樣的電源，什么樣的主體可以擁有電源，是存量電源還是新增電源等等。現(xiàn)代電網(wǎng)早已經(jīng)不再是大電源集中生產(chǎn)，輸電網(wǎng)長距離傳輸，配電網(wǎng)專施供電的格局了。智能配電網(wǎng)技術的出現(xiàn)，分布式能源、新能源及可再生能源的發(fā)展，以及未來儲能技術的普及，使得配電網(wǎng)的內涵越來越豐富，簡單的配電網(wǎng)不能接入電源是說不通的。天然氣、光伏、風電等分布式能源和新能源就近接入配電網(wǎng)，是完全合理和可行的，也是必要的。那么，傳統(tǒng)電源類型呢？當前政策禁止將公用電廠轉為自備電廠，而公用電廠從大網(wǎng)改接到增量配電網(wǎng)并沒有改變其屬性成為自備電廠，畢竟增量配電網(wǎng)不是用戶。至于改接行為是否被允許，按什么程序才合規(guī)，那又是另一個概念了。討論了有或無的概念，接著就是誰所有的范疇。配電網(wǎng)能不能是電源的主體，或者可以是哪類、不能是哪類的主體？配電網(wǎng)若不能作為電源的主體，不等于否定其他主體的存在。還有，增量配電網(wǎng)內的電源能否通過市場化方式向包括大電網(wǎng)在內的用戶售電？

 

　　5增量配電網(wǎng)的調度

 

　　電力的生產(chǎn)和使用在任意時刻都必須保持基本平衡，電力系統(tǒng)的運行控制由控制中心即調度部門統(tǒng)一指揮實施。通常，調度部門被視為電網(wǎng)的組成部分。正是擁有調度職能，電網(wǎng)企業(yè)的壟斷性才得以強化，在電力系統(tǒng)中處于樞紐和中介地位。增量配電網(wǎng)有了電源，自然就更加強化了調度功能的需要。調度功能不是大電網(wǎng)專有的，也不是輸電網(wǎng)才有，更不能說只能某一個電網(wǎng)才能擁有，這里的問題核心是不同電網(wǎng)之間調度功能界面的劃分。增量配電網(wǎng)的調度功能是自己運行，還是委托給上一級電網(wǎng)，應該充分尊重責任主體的選擇權。調度的所有權或者運營權不同，不是影響電網(wǎng)安全的負面因素。除了國際上大量的不同主體的電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)運行案例之外，這里還可以參考航空領域，空管既不屬于航空公司，也不屬于機場。

 

　　6增量配電網(wǎng)不能等同于配售電主體

 

　　增量配電網(wǎng)還有一個核心問題，就是如何準確界定新增配電網(wǎng)投資主體與配售電主體的關系。一般來說，我們容易先入為主地認為增量配電網(wǎng)投資主體就是配售電公司。新增配電網(wǎng)的投資主體是多樣性的，既可能是既有電網(wǎng)企業(yè)、電源企業(yè)，也可以是社會投資主體，或者是多個主體的聯(lián)合體。當然，售電公司也可以投資增量配電網(wǎng)，從而成為配售電公司。但反過來，投資增量配電網(wǎng)的主體可以只投資或一并營運，不一定成為售電主體。增量配電網(wǎng)項目業(yè)主符合售電公司準入條件的，履行售電公司準入程序后，可開展售電業(yè)務。即使是配售電一體的售電公司，配套文件也要求具備條件的要將配電業(yè)務和競爭性業(yè)務分開核算，電網(wǎng)企業(yè)控股增量配電網(wǎng)擁有其運營權的，在配電區(qū)域內僅從事配電網(wǎng)業(yè)務。因此，新增配電網(wǎng)投資主體不能等同于配售電公司。不論新增配電網(wǎng)的投資主體是不是配售電公司，都應將其單獨視為配電網(wǎng)主體來對待。

 

　　7增量配電網(wǎng)的普遍服務責任和保底服務

 

　　增量配電網(wǎng)與普通大電網(wǎng)的配電網(wǎng)一樣，既有可以參與電力市場交易的經(jīng)營性電量的用電企業(yè)，也有屬于普遍服務責任電量的用戶。中發(fā)9號文明確，電網(wǎng)企業(yè)按照國家規(guī)定履行電力普遍服務義務，既然新增配電網(wǎng)投資主體不能等同于配售電公司，應將其視為配電網(wǎng)主體來對待，那么新增配電網(wǎng)范圍內，普遍服務電量和不參與電力市場交易的經(jīng)營性電量如何解決？很顯然，新增配電網(wǎng)從一般意義上講，過去是沒有統(tǒng)購統(tǒng)銷的，自然也就沒有電改后的公益性調節(jié)性發(fā)用電計劃的電量。讓新增配電網(wǎng)主體通過市場化方式購電來兌現(xiàn)普遍服務責任是不合理的，即使未來考慮兌現(xiàn)交叉補貼等因素，也增加了政策執(zhí)行的成本，更重要的是混淆了新增配電網(wǎng)的配電業(yè)務和競爭性售電業(yè)務，等同于認定配電網(wǎng)就是售電公司。換句話說，公益性調節(jié)性發(fā)用電計劃電量不能簡單地視為大電網(wǎng)企業(yè)天然的權利和所有權，這是公共資源，應該在各省市范圍內公平分配，為全體普遍服務電量的用戶享有。

 

　　因此，建議增量配電網(wǎng)范圍的這部分電量直接從大電網(wǎng)企業(yè)的公益性調節(jié)性發(fā)用電計劃中安排，這樣處理將新增配電網(wǎng)與大電網(wǎng)內的配電網(wǎng)一視同仁，也就簡化了交叉補貼問題，只需要考慮兩個不同電網(wǎng)的配電成本如何在目錄電價中分攤。同樣，電改配套文件中明確，同一個供電營業(yè)區(qū)內只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)經(jīng)營權，并提供保底供電服務，對于增量配電網(wǎng)的保底電量，也應該參照普遍服務電量的方式解決。（作者：楊世興　重慶市能源局電力處處長）