得與失｜增量配電業務改革實踐觀察

2018-02-09 11:37:16 中國電力企業管理　點擊量：評論 (0)

經過近三年的改革實踐，管住中間、放開兩頭的電力體制改革構架已經逐步深入人心。越來越明顯，增量配電業務改革試點成為了此輪電改的風口之...

經過近三年的改革實踐，“管住中間、放開兩頭”的電力體制改革構架已經逐步深入人心。越來越明顯，增量配電業務改革試點成為了此輪電改的“風口”之一，越來越成為改革者們“管住中間”的重要“突破口”。

配電業務可以放開的必要性

配電業務是需要“管住”的“中間”，具有典型的自然壟斷屬性，為什么要拿出來向社會資本開放?這不是和壟斷環節獨家經營相矛盾嗎?又是否會形成新的壟斷?為什么不把農村電網拿出來給社會資本投資?

由于自然壟斷的規模經濟、范圍經濟和成本弱加性等特點，一個區域內的電網由一個公司獨家經營能實現成本最低，但不同區域的電網可以由不同的公司來經營。尤其是配電網，并不像輸電網那樣在較大范圍內仍然存在規模經濟。雖然自然壟斷的區域內不宜引入多個主體競爭，但不同區域的多個經營主體之間可以對標，從而形成競爭，火電企業的標桿電價實際上就是這個道理。如果建立自然壟斷區域的配電網特許經營機制，明確特許經營期限，還可以形成準入競爭。更有意義的是，特許經營有明確的退出機制，這是做好自然壟斷領域監管不可或缺的前提。另外，如果能把配電網的所有權和經營權分離，就會發現配電網內的具體項目投資也可以引入競爭，真正具有自然壟斷屬性的是配電網的運營，這同電網調度和電網運維可以分離的道理是類似的。

建國以來，我國的電網發展史就是一個從分散到不斷聯網的過程，全社會確實都從這個過程中受益了。但是這樣的一個聯網是有規模上限的，我們的認識水平和實踐經歷都沒有跨出這個局限。在過去計劃經濟時代，國家集中力量辦大事，在電力、石油、交通等基礎性工業領域形成了壟斷型企業，而隨著國家市場化程度的提高，加強市場監管顯得尤為重要。但監管者則面臨信息不對稱和監管俘獲兩大世界性難題，處于人才劣勢、信息劣勢、技術劣勢，乃至財力和輿論劣勢。至于農村電網，首先，這是一個普遍服務的概念，中央政府投入了大量的資金用于農網改造，農網還貸也是通過電價附加由全體用戶承擔，電網企業則承擔具體的實施任務。其次，這里面存在交叉補貼，需要強調的是，交叉補貼是一類用戶補貼另一類用戶，而不是電網經營者在補貼，電網企業也是承擔執行的角色。在監管完善和交叉補貼明晰的情況下，既有工業園區又包含普遍服務的縣域配電網向社會資本放開特許經營是完全可行的。

完善產權制度實施特許經營

電網具有自然壟斷屬性，電力輸配服務具有很明顯的公共產品特點。如果是建立了完備的特許經營機制，電網的所有權歸屬于相應層級的政府，電網企業經授權經營電網資產，提供電力輸配服務和履行普遍服務責任。由于所有權和經營權沒有實現清晰界定，沒有建立起完備的電網特許經營制度，尤其是沒有明確特許經營內涵里重要的退出機制，不僅有效的監管無從談起，甚至所有者實際上失去了控制權，經營者成為了事實上的所有者。

這也引出產權的一個話題，不同層級的電網資產，究竟由誰來代表所有權，并行使特許經營的授權。這里一個維度是中央政府和省級政府的事權劃分問題。從當前電力體制改革的需要，以及有利于壟斷環節監管的角度出發，可以將貼近用戶、低電壓等級的配電環節的事權通過國家法律法規授權給地方政府，中央政府層面行使輸電環節的事權。隨著簡政放權的實施，電網投資核準已經很大程度上交由地方政府，但投資核準遠不能不等同于管理事權。另一個維度則涉及到政府治理體系的分工問題。在資產層面，電網的所有權由相應層級的國資委代表，在行業管理和電網監管層面，適合由行業管理部門負責，并行使特許經營的授權。對這兩個維度的討論，又帶出另一個長期懸而未決的前提，如何選擇輸配業務的組織模式，發輸配售的垂直一體化已不復存在，是繼續廠網分開后的輸配一體，或區域性的輸配一體，或配電更加多元化等等。清晰的輸配業務組織結構是建立完備的監管體系必要的前提，遺憾的是，當前的“管住中間”改革回避了這個前提，直接的后果就是改革政策和電網監管缺乏共識和基礎。

增量配電業務放開作為當前“管住中間”改革工作的重要構成，最首要工作的是正本清源，完善電網的產權制度，明晰電網的產業組織結構，并將所有權和經營權分離，實施特許經營制度。增量配電業務試點提供了配電網特許經營實踐的可能，同時也為探索電網產業組織結構優化調整提供了可能。

采用激勵性監管提升治理水平

正在推進的增量配電業務試點，強調通過市場化方式選擇業主，但并未就此著手建立針對性的監管體系，而現有的監管已難以適應新形勢的需要。理論和實踐的經驗告訴我們，不把壟斷環節的監管做好，不僅服務質量和價格得不到保障，還會牽扯到整個電改工作進程和成效。如果增量配電業務試點沒有做好，原有的電網產業組織結構和監管體系必然延續，既有的利益格局必然得以維持，這也是為何這項改革阻力重重的根源。

政府對壟斷環節的監管分為社會性監管和經濟性監管兩部分，前者主要涉及環境、健康和安全等，后者的主要內容包括：準入退出、規劃、投資、運行和價格監管等。長期以來，我國側重于電網的社會性監管，習慣于把電網作為一個市場化的企業，忽略了其自然壟斷屬性和公共屬性，形成了事實上經濟性監管缺位或弱化，就更談不上電網產業組織結構的改革。加之政府處于信息不對稱的劣勢地位，電網投資核準、行業監管和價格監管分屬不同部門，沒有形成有效的監管閉環，而第三方機構也難以確保獨立性，更不用說監管俘獲的困擾，政府很難對自然壟斷環節的電網形成有效監管。面對監管失效或低效的狀況，常規的思路和做法是更進一步強化政府的行政手段和搜尋企業投資成本信息。通過強化規劃不斷追求規劃的準確性，試圖避免無效投資或低效投資的源頭，通過強化投資核準評估、制訂投資限額等措施來追求投資成本控制和投資效率。但大量的理論研究和長期的實踐告訴我們，這些方式方法都克服不了信息不對稱等制約，操作起來監管成本高而效率低。

黨的十九大報告強調，堅持全面深化改革，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，充分發揮我國社會主義制度優越性。改變當前基于成本加成的傳統監管方式，建立激勵性監管新體系，是當前電力體制改革推進過程中具有重要現實意義而且非常迫切的一項任務。建立配電網特許經營機制，通過周期性的準入競爭和退出壓力消除壟斷環節的進入壁壘;從配電網企業的外部信息入手，通過建立多個配電業務樣本的服務質量和績效指標的比較，揭示有限但滿足監管所必要的信息，減少和克服監管面臨的信息不對稱的困擾;透過多個配電業務的績效比較建立標尺競爭，促進被監管對象服務質量和績效的不斷提高。改善配電網企業的會計制度，建立和規范被監管對象信息披露和申報規則;將配電網投資和運行的成本和效率，與配電價格監管真正關聯起來。在有效監管的前提下，明晰增量配電網投資者回報預期，給予企業更多自主權，放松規劃和投資監管。最終形成基于特許經營的增量配電網“準入退出、規劃、投資、運行和價格”的閉環監管機制，實現用戶享有服務，投資者合理收益和政府有效監管多方滿意的共贏格局。

增量配電業務的得與失

早期的電力體制改革往往是多個或某個群體受益，同時又不損害其他群體，即“帕累托改進”。隨著改革的深入，往往是要觸及某個群體利益的“卡爾多改進”。增量配電業務改革消除了準入壁壘，引入新的進入者，必然要觸動既有群體的利益。改革者需要充分權衡其政策的得失。

增量配電業務改革意在“促進配電網建設發展，提高配電網運行效率”，為配電網供電服務創新與綜合能源服務發展創造外部環境。一般認為，綜合能源服務是指依托多能互補智慧能源系統，面向用戶提供冷熱電水氣等綜合供能服務，廣義的綜合能源服務可以延伸至投融資、設計施工、運行維護、需求側管理、節能服務等全產業鏈服務，其綜合產業價值顯而易見。如果外延擴展到碳資產管理、碳排放權交易、項目資產證券化、數據價值挖掘等能源金融服務和大數據服務等等，其價值潛力更是驚人。增量配電業務改革帶來的改變，自然會促進存量配電網經營內涵和服務水平的提升，對于我國終端能源生產消費方式的全面升級具有重要意義，甚至有可能改變傳統的配電網經營模式和盈利模式，進而改變配電網單純的公用事業屬性。

增量配電業務將不再是一個單純的配電網項目，它直接面向用戶創新提供能源、信息、金融等多種服務，是能源生產和消費模式轉變乃至革命的開始。對于外部投資者而言，如果仍將投資決策拘泥于項目本身的內部收益率等傳統要求，忽視掉增量配電業務承載的諸多價值發現的機會，必然會錯過進入的機會。現行的管理機制明顯制約了國有企業在增量配電業務改革領域的響應能力，積極貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的推進混合所有制改革，有助于國有企業轉換經營機制，更好地參與增量配電業務改革。增量配電業務多是工業負荷集中的區域，是未來電力市場發電企業和售電公司重要的售電客戶，誰擁有了客戶資源誰就擁有了發掘客戶價值的機會，而增量配電業務改革是極佳的切入點。

作為監管者，不用擔心增量配電業務如何發展，投資者能不能生存下去，會不會盈利，要相信市場放開后通過競爭迸發的活力和創造力，要給企業發展的時間，政府要做的就是創造和維護良好的外部政策環境，尤其是監管電網企業做好公平無歧視開放。

對于參與增量配電業務試點的地方政府而言，尤其項目所在的工業園區，增量配電業務放開帶來了選擇權，過去由地方政府、園區或用戶出資建設并無償移交或有償委托電網企業運營維護的局面得到根本改變，極大地減輕電網基礎設施上的資金壓力和工作壓力，以往的投資也將不再是“負擔”，而是獲得價值體現甚至增值的機會。隨著增量配網步入正軌，必然會有效降低區域內配電服務的成本，提高配電服務的質量，為產業發展創造更為有利的條件。如果綜合能源服務得到實現，或者更廣泛的價值得到挖掘，將對當地的產業發展帶來深遠的影響。對于地方政府而言，關鍵是要有推動改革的意識和決心，有識別“不可置信威脅”的眼光，有消除噪音和雜音的能力。同時，應進一步明確地方政府在增量配電業務上的事權和責任，在責權清晰的情況下進一步推動激勵性監管體現的建立和貫徹落實。

按照中發9號文件精神，電網企業將不再負責電力統購統銷，主要從事電網投資運行、電力傳輸配送，負責電網系統安全，保障電網公平無歧視開放，按國家規定履行電力普遍服務義務。電網企業不再以上網電價和銷售電價價差作為收入來源，按照政府核定的輸配電價收取過網費。增量配電業務放開后，電網企業將不再承擔該區域內配電設施的投資，同時不再擁有相應的配電服務收入。

鑒于增量配電業務試點對電網企業存量配電資產影響極為有限，因此對電網企業的存量過網費收入影響微乎其微，主要是影響其增量收入的增長來源。但畢竟增量配電業務試點的數量和范圍也是有限的，其中有一部分還是非電網企業的存量配電網資產，加上普遍認為核定的輸配電價結構中配電價格偏低，對電網企業過網費的收益水平影響也是有限的。

增量配電業務放開真正影響到的是原來依附在配電網壟斷經營上滋生的既得利益生態，這是一個灰色地帶。最初寄希望于售電側改革推進，用戶側的用電工程和服務市場隨之放開，通過競爭提高效率降低成本，從而釋放改革紅利。然而售電公司的出現不僅沒有撼動這個市場，反而是表現得完全沒有招架之力，不合理的現象依然存在，就像有業內人士評論的，“當年電信也是這么打壓移動的，廣電也是這么打壓電信的”。如果我們能夠認識到這塊市場牽扯到的利益有多大，就不難明白增量配電業務推廣難度為什么那么大。由于對壟斷環節的監管并沒有那么到位，也由于配電網深深嵌入實體經濟，配電網企業依然或多或少的承載著行業行政色彩，基層地方政府在面對改革阻力的時候往往是非常的無力和無奈。“皮之不存，毛將焉附”，隨著增量配電業務的放開，確保監管到位，這個依附于配電網壟斷經營的市場必然會向市場開放，只要是有資質、有實力的企業都可以為用戶服務，這將是降低實體經濟用電價格之外，最能切實降低用電成本的有效途徑。

對當前實踐的觀察

增量配電業務改革的實踐過程，實質就是監管者與被監管者博弈和行業監管格局重構的過程。截至目前，這個過程折射出濃烈的工程思維特點，尚未站到行業治理的高度。各方聚焦于增量配電業務技術層面的問題，諸如供電區域劃分、價格核定、存量資產處理等等。技術問題掩蓋了背后的行業管理如監管體系建設問題，也就涉及不到產權關系和電網產業組織結構，更談不上從體制上推動改革。如果不能在根源問題上作出方向性選擇，增量配電業務改革技術層面問題處理的再好，也是緣木求魚。

增量配電業務改革推進過程的第二個特點是，把確定項目業主作為完成這項改革工作的目標，把是否通過市場化方式選擇業主作為衡量這項改革工作的原則，一定程度上忽略或淡化了增量配電業務監管背后的體制機制建設。業主的確定只是這項工作的開始，建立和不斷完善增量配電業務特許經營的各項法律文件和監管內涵，做好事中事后監管才是重中之重。

增量配電業務改革推進過程中反映出來的另一個特點，出于對電力系統安全運行和電力可靠保障的擔憂，改革步履小心翼翼。基層地方政府一方面有參與意愿，想借此實現要素成本降低、釋放改革紅利等多重效應，另一方面稍有壓力就徘徊觀望或蟄伏不前，甚至偃旗息鼓。改革者與被改革對象在操作層面無法形成均衡的博弈，這是增量配電業務改革推進近兩年來，仍處于膠著狀態，尚無明顯起色的現實原因。

黨的十九大報告明確要求“堅持全面深化改革”，中發9號文件確定的“放開兩頭，管住中間”的新一輪電力體制改革已不可逆轉。一方面，增量配電業務放開代表著未來電力行業發展的方向，另一方面，具體工作推動起來上上下下都感覺到困難重重。這也就反映出該項改革的第四個特點，戰略層面正確性和確定性與實踐層面弱操作性和不確定性的矛盾。

增量配電業務改革的實踐過程中，既有觀念認識上的不一致，也有來自利益相關方的阻力，還有監管能力建設的挑戰，更有行業治理體系關鍵前提尚待明確。面對改革的阻力、困難和挑戰，不能簡單的歸咎于被改革對象維護其既有利益，這是極為正常也必須正視和接納的現象。我們要反思阻力和困難產生的深層次原因，也就是既有電力行業治理體系長期以來的欠缺和不足。也只有如此，才有可能真正找到解決增量配電業務改革的正確路徑。

增量配電業務改革才剛剛起步，要推動和實現“管住中間”還有很長的路要走。如果要在電改歷史上尋找一個參照物，增量配電業務放開與1978年開始的“集資辦電”有異曲同工之處。隨著體制外發電企業不斷發展壯大的量能積累，最終以“二灘事件”觸發上一輪電力體制改革的“廠網分開”。面對諸多挑戰，要確實推動增量配電業務改革，需要全行業的共同參與，尤其是新進入者注入新的生機和活力，但更需要改革者們有充分的戰略堅定，以及直面矛盾的智慧和勇氣。

原標題:做好增量配電業務改革試點的若干認識