對增量配電改革的冷思考

2019-08-01 14:06:45 大云網　點擊量：評論 (0)

404個增量配電改革試點的申報和推進過程像一面鏡子淋漓盡致地反映出各利益相關方的心態(tài)、策略與電改的艱辛。我國電網央企對增量配電改革的

404個增量配電改革試點的申報和推進過程像一面鏡子淋漓盡致地反映出各利益相關方的心態(tài)、策略與電改的艱辛。我國電網央企對增量配電改革的認識、所采取的行動對改革推進起著非常重要的影響。因此，國家對電網央企的經營考核體系與目標要求，決定了其采取的行動和策略，直接影響著增量配電改革開展。在我國用電量增速趨緩，一般工商業(yè)平均電價連續(xù)兩年降低10%，以及政府性基金與附加、增值稅率大幅降低背景下，要求電網央企實現(xiàn)年度凈利潤同比增長9%，無疑會在實現(xiàn)國資管理要求與電改要求之間，給電網央企發(fā)展造成極大的困惑與無奈。

對增量配電改革的冷思考

一、增量配電改革的初心

《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）（以下簡稱“中發(fā)9號文”）明確提出，“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務。按照有利于促進配電網建設發(fā)展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務”。

《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》規(guī)定，增量配網包括新建增量配電網、混合所有制方式投資配電網增容擴建和電網企業(yè)（國家電網、南方電網和蒙西電網及各地方電網企業(yè)）存量資產外的存量配電網（即社會資本投資的存量配電網）。

2019年政府工作報告提出，“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業(yè)要根據不同行業(yè)特點實行網運分開，將競爭性業(yè)務全面推向市場”。2019年6月，《關于規(guī)范開展第四批增量配電業(yè)務改革試點的通知》明確，將增量配電試點向縣域延伸。

筆者認為，增量配電改革的“初心”是，引入社會資本，盤活社會資本投資的存量配電資產，促進用電、配電、分布式能源與輸電的協(xié)同高效發(fā)展，降低社會獲得電力的總成本，保障地方經濟高質量發(fā)展。

二、增量配電改革的現(xiàn)實

根據2018年10月《國家發(fā)展改革委國家能源局關于增量配電業(yè)務改革第一批試點項目進展情況的通報》以及北京先見能源近年所參加的增量配電相關工作，筆者認為增量配電改革的現(xiàn)實不容樂觀，甚至很嚴峻。

政策體系的“梁柱結構”尚未完全建立。增量配電相關政策規(guī)章制定具有很大的創(chuàng)新性與探索性。截至今年6月底，國家層面發(fā)布的相關政策文件超過80件，總體可劃分為七部分：“中發(fā)9號文”及其配套文件、增量配電網業(yè)務管理及市場準入與退出、增量配電業(yè)務改革試點、增量配電網管理（含規(guī)劃管理、配電區(qū)域劃分、許可管理等）、成本與價格管理、分布式能源與微電網、自備電廠與市場化交易等。這些政策對解決增量配電改革實施過程中的突出問題發(fā)揮了積極作用，但是也暴露出了系統(tǒng)性、整體性不足的問題。

各方對增量配電改革的認識不統(tǒng)一、不清楚、不到位。一些地方政府認為，“搞增量配電網有啥好處，電網的事還是問電網公司行不行”；很多電網企業(yè)認為，搞增量配電網就是“挖我的客戶、搶我的市場”；一些企業(yè)用戶猶豫了，“我投資建了配電網后，是不是又要無償移交給電網公司”；一些社會資本帶著想賺快錢、“倒路條”“編故事”的投機心理參與增量配電。

增量配電改革試點實施過程中遇到多重困難。對增量配電改革認識的不統(tǒng)一，造成了試點實施過程中困難重重。最突出的困難包括：試點申報困難，很多條件好、有前景的潛在項目被電網企業(yè)否決掉；在一些地方，政府對規(guī)劃的管理尚待加強，收集增量配電網規(guī)劃數(shù)據資料困難問題普遍存在；很多電網企業(yè)將增量配電網與大電網的接入系統(tǒng)，當作可以扼住增量配電網的“咽喉”，包括間隔數(shù)量、電壓等級、投資方、運行維護等；在社會資本控股增量配電網的情況下，配電區(qū)域劃分與資產處置工作開展很困難。

經過前三批增量配電改革試點，現(xiàn)在部分社會資本對增量配電網的投資和發(fā)展，持謹慎、懷疑態(tài)度，熱情開始減退。一方面，純新建的試點，招商引資、負荷電量增長與配電網保障構成了“雞與蛋”困局；另一方面，試點如果是電網企業(yè)控股，極有可能又落入到傳統(tǒng)電網的高投入模式或“拖工”模式，很多社會資本的資金成本比電網企業(yè)高許多，承受不起。

三、增量配電改革舉步維艱的原因

1.技術原因

電能不能大規(guī)模存儲，發(fā)輸配用各環(huán)節(jié)需要高度協(xié)調運行。電網的生產運行、調度交易復雜性高，行業(yè)進入門檻高。

2.法律原因

電力立法相對滯后，未給予社會資本開展配電網建設、運營充分的合法性保障，特別是在與現(xiàn)有電網企業(yè)的平等關系、基本電費結算、電源接入等方面。

3.行業(yè)管理原因

電力行業(yè)在電網規(guī)劃管理、電網工程投資管理等方面有待加強，地方能源管理部門受信息不對稱、專業(yè)技術門檻高等制約，管理能效有待提升。

4.國資管理原因

電網央企以投資建設運營電網為核心業(yè)務，關系著國民經濟命脈和國家能源安全。其受國資委管理，又是行業(yè)改革的對象。國資管理要考核其經濟指標，行業(yè)改革要求其回歸公益屬性。在國資管理要求與電力體制改革要求之間，前者是對企業(yè)自身，后者是對行業(yè)發(fā)展，電網央企發(fā)展目標不協(xié)調。

四、借鑒與啟示

近年來，我國已經完成了對郵政、通信等多個行業(yè)的改革，當前正在推進油氣管網改革。這些行業(yè)改革的思路和經驗對電力行業(yè)改革有一定的參考作用。

1.郵政行業(yè)改革

做法：立法先行，給予民營快遞合法身份；向基層延伸，賦予郵政企業(yè)普遍服務新機遇。

啟示：加快電力行業(yè)已有法律修訂及新法制定，從法律層面進一步明確輸電網、配電網在國民經濟發(fā)展中的定位、功能、運營和監(jiān)管，應強調輸電網對區(qū)域間、省際經濟的協(xié)同支撐作用，配電網對省域或地方經濟的協(xié)同支撐作用；明確社會資本參與220千伏及以下配電網投資、建設和運營的正當性，享有的權利與承擔的義務；用法律明確調度的獨立性，實現(xiàn)真正的“三公”調度。

2.通信行業(yè)改革

做法：以打破壟斷為主線，給予新運營商強有力的政策和資源支持；政企分離，形成多元競爭格局；拆分最大運營商，形成公平平衡的市場環(huán)境。

啟示：打破現(xiàn)有輸配電網一體化高度壟斷的局面，建立起像一個健康人體血管系統(tǒng)一樣的電網系統(tǒng)，輸電網應該像主干血管一樣強韌有力，配電網應該像毛細血管一樣深入到人體各部位的最底層，營養(yǎng)支撐每一個細胞。

3.油氣管網改革

我國油氣管網改革正在進行。5月31日，國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布《油氣管網設施公平開放監(jiān)管辦法》，提出的具體措施包括：開展管網分級監(jiān)管，國家能源局負責跨海、跨區(qū)域油氣管網公平開放監(jiān)管，省級政府負責行政區(qū)域內管網公平開放監(jiān)管；鼓勵社會資本投資管網建設運營；管網運營企業(yè)向其他方管網設施公平開放；管網運營企業(yè)應對輸送、儲存、氣化、裝卸、轉運等運營業(yè)務獨立核算，推進油氣管網設施獨立運營，與其他油氣業(yè)務分離等。

啟示：賦予國家派出能源監(jiān)管機構及省級政府對其轄區(qū)內電網公平開放的監(jiān)管權力；明確、嚴格要求電網企業(yè)落實管制型業(yè)務與市場化業(yè)務的獨立核算，盡早實現(xiàn)輸電網與配電網的獨立運營。

五、幾點感受

1.在電源與用電技術快速發(fā)展、電力系統(tǒng)形態(tài)深刻變化、電力ABC（人工智能、大數(shù)據、云計算）價值顯現(xiàn)、新業(yè)務新模式不斷涌現(xiàn)等背景下，壟斷嚴重阻礙了創(chuàng)新發(fā)展要素的自由流動。當前，應該考慮在距離用戶最近、需求最旺盛的配電網領域引入社會資本，引入更多的創(chuàng)新元素，確保地方經濟的高質量發(fā)展。

2.“自覺自悟”的漸進式、改良式改革很難實現(xiàn)改革的目標，需要修正改革頂層設計，加快輸配分離、調度獨立和科學監(jiān)管。

3.對電網工程投資，應該建立起從規(guī)劃、投資到成本、定價，再到運營效率與服務質量的“業(yè)務+數(shù)據”閉環(huán)協(xié)同監(jiān)管。重視引入中立第三方，強調在電網工程投資中采取“技術標準+市場價格”，利用好“事前承諾+信息披露+信用聯(lián)合懲戒+經濟處罰”組合工具箱。

4.正確對待電網企業(yè)的管制型業(yè)務與市場化業(yè)務的關系，細化成本監(jiān)審規(guī)則，覆蓋各管理環(huán)節(jié)與業(yè)務角落，維護市場公平。

5.現(xiàn)階段，社會資本分享增量配電改革紅利的機會在存量用戶側配電資產（即由地方平臺公司、非電網企業(yè)投資運營，資產主要分布在紅線內，保障區(qū)域內的特定用電企業(yè)群組用電）的盤活上。此類資產主要以開發(fā)區(qū)配電資產、大型工程項目的配套配電資產、商業(yè)綜合體配電資產等形式存在。初步測算，此類資產規(guī)模全國超過八萬億元。盤活存量資產，既可優(yōu)化地方政府或企業(yè)的債務結構，又可以通過規(guī)范化運營管理降低損耗，促進當?shù)鼐C合能源發(fā)展，降低地方獲得和使用電力的總成本。

（尹明先生系北京先見能源咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)始人、總裁）

精選留言

天高云闊：終于有人說出電力改革中配售電公司成立后遇到的最大阻力是國網公司，地方政府對國家政策沒吃透，有實體的、健全的配售電公司在結算方面依然要向當?shù)貒W交基本電費，改革舉步艱難！還有南方電網。

杰森k：讀完才發(fā)現(xiàn)是伊博士的文章，受益匪淺啊。

斐多: 這篇文章清晰、客觀、冷靜，體現(xiàn)了作者深厚的專業(yè)領域背景和實操，同時表現(xiàn)出來了理性的光輝。