增量配電改革是此輪電力體制改革的重要任務(wù)之一，但現(xiàn)實(shí)推進(jìn)過程中面臨種種困難。本文分析了增量配電改革在中國電力市場化改革進(jìn)程中的體制改革內(nèi)涵，結(jié)合理論、國際經(jīng)驗與現(xiàn)實(shí)改革進(jìn)展，指出增量配電改革必須準(zhǔn)確把握其與混合所有制改革、配售組織結(jié)構(gòu)、電力市場建設(shè)與政府監(jiān)管政策之間的關(guān)系。要避免扭曲增量配電投資激勵，從體制機(jī)制層面健全增量配電的改革政策體系，為電網(wǎng)體制探索與電力市場建設(shè)提供有力支撐。

 

（來源：微信公眾號“電力法律人茶座” ID：dlflrcz 作者：馮永晟 史丹）

 

 

 

增量配電網(wǎng)改革要避免出現(xiàn)簡單的利益再調(diào)整的問題，要發(fā)揮出混改的潛在效果，必須遵循構(gòu)建競爭性電力市場的要求，從配售環(huán)節(jié)的組織結(jié)構(gòu)、電力市場建設(shè)和專業(yè)監(jiān)管角度形成融洽的政策體系。

 

 

在9號文確定的體制架構(gòu)下，“中間”部分不應(yīng)因增量配電的“增量”性質(zhì)而有異，“兩頭”部分也不應(yīng)因此而減少。增量配電網(wǎng)改革必須明確增量配售的組織結(jié)構(gòu)，而目前增量配電網(wǎng)改革并未明確清晰的結(jié)構(gòu)分離原則。

 

 

《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定配電網(wǎng)運(yùn)營者在其配電區(qū)域內(nèi)從事供電服務(wù)，即同時經(jīng)營配電和售電。盡管《辦法》從投資者身份角度還規(guī)定了售電公司如果擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)，具備條件的要將配電業(yè)務(wù)和競爭性售電業(yè)務(wù)分開核算，也要求了控股運(yùn)營增量配電的電網(wǎng)企業(yè)分離其競爭性售電業(yè)務(wù)。但這兩個規(guī)定均針對投資主體而言，并非針對增量配電范圍，而且附加了模糊的條件，因此，現(xiàn)行政策推進(jìn)的增量配電改革本質(zhì)上默認(rèn)了增量配售一體化的結(jié)構(gòu)。

 

 

配售一體化的默認(rèn)結(jié)構(gòu)，使得增量配電改革與售電側(cè)放開之間面臨了改革邏輯的協(xié)調(diào)難題。《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》、《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》、《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》等主要文件對用戶電價的規(guī)定均將售電利潤排除在外，未允許其作為獨(dú)立部分計人終端用戶電價，而只能通過配電價格進(jìn)人，這一點(diǎn)實(shí)質(zhì)地否定了增量配電范圍實(shí)施售電放開的可能性。但另一方面，全國已有3000多家售電公司開展業(yè)務(wù)，其售電利潤已經(jīng)作為獨(dú)立環(huán)節(jié)存在于電力價值鏈中。

 

此外，在主要文件對市場化交易電價的規(guī)定中，要求發(fā)電企業(yè)和售電公司與電力用戶間的電價采用相同的電價構(gòu)成。然而，發(fā)電企業(yè)與電力用戶間的電價屬于批發(fā)電價，而售電公司與電力用戶間的電價則屬于零售電價，性質(zhì)截然不同，正確的邏輯應(yīng)該是，發(fā)電企業(yè)與售電公司或電力用戶間的電價適用相同的電價構(gòu)成。對價格構(gòu)成的規(guī)定混淆了批發(fā)與零售的性質(zhì)差異，也是在回避增量配電的售電放開，保持配售一體化。

 

 

配售一體化會直接影響增量配電的投資激勵。增量配電網(wǎng)作為自然壟斷環(huán)節(jié)應(yīng)該面對管制收益，而售電業(yè)務(wù)則面對電量交易收益。配售一體化使增量配網(wǎng)投資者同時面對兩種收益的吸引，同時配售一體化也使得零售電價規(guī)制政策改革滯后，目錄電價會使投資者獲得相對更高的穩(wěn)定售電收益，加之電力供求寬松的階段性特征，低價電量資源更易獲得。因此，增量配電的投資運(yùn)營會面臨超額利潤預(yù)算。

 

超額利潤預(yù)期有利于吸引資本進(jìn)人，但副作用也不容小覷。首先，潛在投資者結(jié)構(gòu)被扭曲，不具備必要技術(shù)管理實(shí)力的企業(yè)可能尋求進(jìn)人。其次，難以保證新增配電企業(yè)的運(yùn)營效率，抑制投資者的策略性行為，比如以售電交叉補(bǔ)貼配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，使配電網(wǎng)投資運(yùn)營實(shí)力表現(xiàn)得更具競爭性，同時掩蓋事后的機(jī)會主義傾向，使用戶面臨更大的劫持風(fēng)險。這構(gòu)成了增量配電改革的現(xiàn)實(shí)隱患，改變壟斷者的身份卻缺乏針對其壟斷性質(zhì)的結(jié)構(gòu)性改革，只改變壟斷租金的分配方式，不會給消費(fèi)者帶來實(shí)質(zhì)福利改善。最后，超額利潤會刺激在位電網(wǎng)企業(yè)更積極地尋求進(jìn)人和控制增量配電，而這又是地方政府和社會資本所不樂見的。

 

因此，增量配電的現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)既是過度吸引投資的因素，也是制造阻力的因素，究其原因是增量配電改革政策并未充分考慮到電網(wǎng)體制和市場化交易對增量配電組織結(jié)構(gòu)和定價政策的內(nèi)在要求。就增量配電論增量配電，把增量配電作為投資項目推進(jìn)，片面追求改變投資主體的身份，只會掩蓋增量配電在體制改革方面的關(guān)鍵點(diǎn)。

 

 

增量配電改革的重點(diǎn)不在“增量”，而在“配電”，要以配電和配電企業(yè)在電力市場中的地位和作用為出發(fā)點(diǎn)，“增量”是改革的方法，不是目的。現(xiàn)有增量配電政策與電力市場建設(shè)存在脫節(jié)：一是對配電網(wǎng)無歧視開放的理解仍不到位；二是并未遵循售電側(cè)放開方向?qū)嵸|(zhì)上是推進(jìn)增量配電的售電側(cè)放開。

 

 

增量配電網(wǎng)作為增量區(qū)域內(nèi)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，必須對所有市場主體公平無歧視開放。不過，《辦法》規(guī)定的“向各類用戶無歧視開放配電網(wǎng)絡(luò)”僅針對用戶的物理接人需求而言。無歧視開放配電網(wǎng)的真實(shí)含義，更應(yīng)針對配電網(wǎng)在市場環(huán)境下的運(yùn)營，因為這才是配網(wǎng)使用市場勢力、抑制市場競爭的主要領(lǐng)域。無歧視開放配電網(wǎng)是為了防止配電網(wǎng)企業(yè)利用壟斷勢力實(shí)施歧視性行為，這些行為可能在售電價格、服務(wù)質(zhì)量、檢修計劃、信息共享等方面偏向自身企業(yè)。因此需要相關(guān)規(guī)制政策予以保證增量配電實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)競爭中性，但目前這方面仍存在政策空白。

 

 

增量配電范圍內(nèi)的市場不應(yīng)偏離售電側(cè)放開的路線。增量配電范圍內(nèi)售電側(cè)放開有兩種選擇：一種是零售壟斷，允許配電企業(yè)（或擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電企業(yè)）壟斷售電業(yè)務(wù)，但要接受零售價格規(guī)制；另一種是零售競爭，配電網(wǎng)范圍內(nèi)的電力用戶自主選擇售電公司，售電公司仍要接受定價水平和定價方式等的新型零售規(guī)制。

 

增量配電區(qū)域內(nèi)的零售市場，是否與區(qū)域外零售市場形成統(tǒng)一市場，也是一個被忽略的重要問題。零售壟斷下，增量配電改革形成的是統(tǒng)一電力市場之外的單獨(dú)零售市場，但其上層框架，即售電放開則要求將增量配電區(qū)域納人統(tǒng)一電力市場之內(nèi)，這就意味著，區(qū)域內(nèi)售電商可以競爭區(qū)域外用戶，區(qū)域內(nèi)售電商也可以競爭區(qū)域內(nèi)用戶。

 

增量配電不宜打造一個與售電側(cè)市場隔離的局部售電市場，應(yīng)推進(jìn)售電側(cè)放開。這一點(diǎn)至關(guān)重要，因為這種體制探索不僅是保障增量配電項目順利推進(jìn)的前提，同時也是在為廣泛存在的存量局部電網(wǎng)問題提供體制改革的借鑒經(jīng)驗。

 

 

由于歷史原因中國存在許多地方電網(wǎng)、躉售縣、轉(zhuǎn)供區(qū)和自供區(qū)等局部電網(wǎng)形式，它們的性質(zhì)、規(guī)模和特點(diǎn)各異，但一般都具有配電網(wǎng)。它們在發(fā)展過程中的許多問題同樣會出現(xiàn)在增量配電中。因此，增量配電改革的體制探索對這類地區(qū)和企業(yè)的改革就會具有重要參照價值。

 

眾多的存量局部電網(wǎng)，規(guī)模遠(yuǎn)大于320個增量項目，但增量配電項目承擔(dān)的體制改革價值卻遠(yuǎn)高于局部電網(wǎng)。理論和國際經(jīng)驗均表明，連接國別區(qū)域各異、所有制各異、規(guī)模各異、結(jié)構(gòu)各異的配電企業(yè)的關(guān)鍵機(jī)制是競爭性電力市場。配電網(wǎng)因其區(qū)域異質(zhì)性特征加上歷史因素，在項目發(fā)展上必然面臨著方方面面的問題，只有從體制層面上探索才能使增量配電試點(diǎn)經(jīng)驗具有推廣價值，這恰是其作為“增量”“試點(diǎn)”的意義所在。

 

通過增量配電改革把電力用戶更好地納人統(tǒng)一電力市場范圍內(nèi)，使配電網(wǎng)受到有效的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，那么增量配電改革才有可能助力中國電力市場中出現(xiàn)更多合格的新型主體。

 

 

增量配電面臨著監(jiān)管政策體系還不能有效地促進(jìn)改革政策推進(jìn)的問題。中國的國有企業(yè)不同于國外的國有企業(yè)，因此中國的國有企業(yè)在經(jīng)過商業(yè)化改革階段和公司改制后，其自然壟斷行業(yè)治理對經(jīng)濟(jì)規(guī)制的要求則更為迫切。但目前針對自然壟斷環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制政策仍不健全，這從輸配電價政策的出臺與實(shí)施效果也可見一斑。

 

 

售電側(cè)放開框架下的增量配電改革涉及到自然壟斷環(huán)節(jié)的配電網(wǎng)監(jiān)管和市場化交易的競爭監(jiān)管，相應(yīng)監(jiān)管政策的制定和實(shí)施需要監(jiān)管政策和體制的創(chuàng)新，這些都是增量配電改革面臨的挑戰(zhàn)。

 

第一，缺乏針對電網(wǎng)的核心監(jiān)管政策框架。增量配電改革仍缺乏準(zhǔn)人、投資、價格、運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量的完整監(jiān)管框架。現(xiàn)有監(jiān)管政策重心在于推進(jìn)多元主體的準(zhǔn)人，但忽視了投資、價格、運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管政策對增量配電長期運(yùn)營的作用。而且各專項監(jiān)管政策也不完善，比如盡管電網(wǎng)環(huán)節(jié)已經(jīng)有了獨(dú)立輸配價格，但其價格性質(zhì)仍有偏差（網(wǎng)售價格），監(jiān)管起點(diǎn)也不是投資成本信息的披露與審核，成本監(jiān)審規(guī)范有待加強(qiáng)。整體而言，針對電網(wǎng)的價格監(jiān)管政策仍不完備，沒有形成從投資規(guī)劃，到成本監(jiān)審、價格核定、價格執(zhí)行和價格調(diào)整的完整框架。增量配電價格政策仍停留在意見和原則層面。

 

第二，缺乏針對市場化交易的競爭規(guī)制政策框架。盡管增量配電改革在售電側(cè)放開框架下推進(jìn)，但售電側(cè)放開的同時，政府并未實(shí)施相應(yīng)的新型零售價格規(guī)制政策，售電側(cè)放開并非簡單地用零售側(cè)市場化交易取代目錄電價。零售側(cè)市場配置效率取決于批發(fā)市場的效率，即便批發(fā)市場運(yùn)行良好，電力用戶的價格響應(yīng)仍受技術(shù)因素、交易成本和執(zhí)行能力的制約，所以即便實(shí)施零售競爭也會存在市場失靈。正因為如此，零售競爭必須以批發(fā)競爭和零售規(guī)制政策為前提。在中國，由于批發(fā)市場建設(shè)仍然滯后，但零售放開已走在前頭，所以對零售規(guī)制的要求已經(jīng)尤為迫切。由于仍缺乏新型零售規(guī)制政策，增量配電投資者面對著扭曲的收益激勵，電量資源也難以實(shí)現(xiàn)有效的配置。

 

第三，現(xiàn)有政府監(jiān)管體制尚難適應(yīng)競爭性電力市場的要求。由于電網(wǎng)企業(yè)長期承擔(dān)著電力計劃配置的主要職能，分擔(dān)了許多應(yīng)由政府承擔(dān)的職能，從而在一定程度上形成了政府服務(wù)于電網(wǎng)的局面，政府職能出現(xiàn)條塊分割，且彼此間缺乏協(xié)調(diào)。當(dāng)然，最關(guān)鍵的問題不在于條塊分割，而在于分割的職能仍是面向傳統(tǒng)的計劃資源配置機(jī)制，各種職能沒有協(xié)同地調(diào)整到市場化方向上，使監(jiān)管體制難以形成明晰的改革思路。市場建設(shè)、價格改革、電網(wǎng)投資等關(guān)鍵監(jiān)管內(nèi)容的不協(xié)調(diào)在增量配電改革領(lǐng)域中表現(xiàn)得尤為明顯。在這方面，中國電信監(jiān)管體制值得借鑒，盡管電信監(jiān)管職能分散于不同部門，但各種監(jiān)管職能以推動電信市場的開放競爭為導(dǎo)向，形成比較有效的監(jiān)管體制。

 

強(qiáng)調(diào)通過混改實(shí)現(xiàn)增量配電投資主體多元化，卻忽略監(jiān)管政策和監(jiān)管體制的重要性，使得監(jiān)管創(chuàng)新落后于項目推進(jìn)，已成為增量配電改革面臨種種困擾的直接原因。正如Roland (2008)所言，在壟斷色彩較重的行業(yè)內(nèi)，妥善的監(jiān)管是所有權(quán)改革不可或缺的關(guān)鍵補(bǔ)充。然而除少數(shù)地方改革實(shí)踐者重視了對地方監(jiān)管體制創(chuàng)新外，絕大多數(shù)的地區(qū)仍以推動項目落地為目標(biāo)。可以說，轉(zhuǎn)變政府部門的觀念同樣是一種挑戰(zhàn)。

 

監(jiān)管改革面臨增量配電改革契機(jī)

 

盡管面臨種種挑戰(zhàn)，但增量配電改革也給電力監(jiān)管政策和體制創(chuàng)新提供了絕佳的“試驗田”。根據(jù)9號文的體制架構(gòu)，加強(qiáng)科學(xué)監(jiān)管是此輪改革的重點(diǎn)任務(wù)之一，但由于針對存量輸配體制改革的方案仍處于“研究”階段，因此增量配電改革就提供了彌足珍貴的實(shí)踐探索機(jī)遇，而且增量配電改革的“增量”特征為政府監(jiān)管創(chuàng)新提供了有利條件。

 

第一，增量配電體量相對較小，監(jiān)管改革難度相對較小。可以圍繞增量配電構(gòu)建協(xié)調(diào)配電網(wǎng)準(zhǔn)入、投資、價格、運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量等職能的科學(xué)監(jiān)管框架。同時，配電網(wǎng)的央地事權(quán)界面劃分相對簡單，有利于理順地方與中央的監(jiān)管職能關(guān)系，提高政府決策效率。

 

第二，“增量”性質(zhì)使得各類監(jiān)管政策能夠避免存量體制和歷史條件的約束，有利于制定更加先進(jìn)有效的監(jiān)管政策。比如增量配電價格有條件跳出既有輸配電價的政策框架，構(gòu)建真正意義上的投資—成本—價格的“準(zhǔn)許成本加合理收益”的價格規(guī)制政策，同時也更容易探索激勵性監(jiān)管政策。實(shí)際上，成熟的電力市場中激勵性監(jiān)管政策多施用在地方電力公司身上。

 

第三，增量配電改革的體制改革價值，迫切需要監(jiān)管體系正確處理自然壟斷監(jiān)管與市場競爭監(jiān)管的關(guān)系。傳統(tǒng)的計劃管理職能在市場化改革背景下，要形成針對自然壟斷的監(jiān)管，以及針對市場競爭的監(jiān)管。理順增量配售的組織結(jié)構(gòu)，有利于探索政府監(jiān)管職能的規(guī)范化，適應(yīng)統(tǒng)一電力市場建設(shè)和維護(hù)市場競爭秩序的需要。

 

第四，增量性質(zhì)有利于推進(jìn)地方監(jiān)管體制創(chuàng)新，理順央地監(jiān)管職能關(guān)系。長期以來，地方監(jiān)管體制都是中央監(jiān)管體制的“映像”，制約了地方根據(jù)地方實(shí)際、因地制宜的體制探索，比如，電源地區(qū)與負(fù)荷地區(qū)的監(jiān)管重點(diǎn)肯定有所差異。此輪電力體制改革以省為實(shí)體的地方推進(jìn)模式，所以地方有條件利用地方機(jī)構(gòu)改革契機(jī)推進(jìn)適應(yīng)電力競爭的監(jiān)管體制改革。

 

增量配電試點(diǎn)推進(jìn)過程中出現(xiàn)了諸如區(qū)域劃分、電網(wǎng)接人、存量資產(chǎn)、項目業(yè)主等方面諸多爭議，但這個問題本質(zhì)上屬于技術(shù)層面的問題，現(xiàn)有解決方式也可能事倍功半。其深層根源恰在于監(jiān)管政策和監(jiān)管體制，換言之，理順監(jiān)管政策和監(jiān)管體制，許多問題很可能會迎刃而解。

 

 

增量配電改革是此輪電力體制改革的重要組成部分，但現(xiàn)有增量項目試點(diǎn)的推進(jìn)思路未能有效體現(xiàn)出其體制改革的價值，甚至還在一定程度上偏離了售電側(cè)放開的路線。順利地推進(jìn)增量配電改革，以增量配電改革撬動深層體制改革，需要從所有制改革、配售組織結(jié)構(gòu)、電力市場建設(shè)和政府監(jiān)管等方面形成內(nèi)在一致的改革框架。

 

第一，要準(zhǔn)確把握增量配電改革的“體制”改革內(nèi)涵，關(guān)注增量配電改革與電力體制改革的關(guān)系。明確增量配電在促進(jìn)輸配體制探索，推進(jìn)競爭性電力市場交易機(jī)制和行業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制等方面的重要作用；明確以市場建設(shè)和監(jiān)管改革促進(jìn)增量配電改革的推進(jìn)方向，避免就增量配電論增量配電，避免以項目投資思維代替體制改革思維，以免陷人技術(shù)問題的爭奪戰(zhàn)。

 

第二，要明確增量配售的組織結(jié)構(gòu)，規(guī)定增量配電改革中自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性售電環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)分離原則。提供多種分離模式選擇，在保障靈活性的同時規(guī)定基本的財務(wù)分離模式；明確自然壟斷環(huán)節(jié)企業(yè)承擔(dān)的基本服務(wù)義務(wù)，接受地方政府的自然壟斷監(jiān)管；競爭性售電環(huán)節(jié)要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)獨(dú)立，并盡量與地區(qū)電力市場融合，接受地方政府的零售價格監(jiān)管。

 

第三，要推進(jìn)增量配電區(qū)域售電業(yè)務(wù)與售電側(cè)放開改革政策融合。在適宜推進(jìn)第三方售電公司的區(qū)域內(nèi)，政府要實(shí)施零售電價規(guī)制政策，規(guī)制售電公司的定價方式以及區(qū)域內(nèi)外間的不合理電價差。在不適宜推進(jìn)第三方售電公司的增量配電區(qū)域，政府要防止配電網(wǎng)環(huán)節(jié)壟斷勢力向售電側(cè)的延伸，避免配售間的交叉補(bǔ)貼，改革目錄電價制，實(shí)施新型政府規(guī)制定價。

 

第四，要加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。要明確新增配電網(wǎng)作為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的定位，實(shí)行公平無歧視接人原則，向區(qū)域內(nèi)所有用戶和售電公司公平無歧視開放。要加快制定增量配電價格政策，在省級電網(wǎng)輸配電價方法基礎(chǔ)上創(chuàng)新監(jiān)管方法和手段，將增量配電項目的投資規(guī)劃、成本監(jiān)審、價格核定、價格調(diào)整納人地方配電價格監(jiān)管框架之下，并探索實(shí)施激勵性監(jiān)管政策。要以增量配電改革為契機(jī)，推進(jìn)壟斷環(huán)節(jié)信息披露制度建設(shè)，為增量配電價格改革及輸配電價改革和其他局部電網(wǎng)價格改革提供經(jīng)驗。

 

第五，要創(chuàng)新增量配電的監(jiān)管政策和監(jiān)管體制。從地方角度而言，要針對自然壟斷配電網(wǎng)環(huán)節(jié)，構(gòu)建準(zhǔn)人、投資、價格、運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量完整監(jiān)管框架，針對售電側(cè)市場，要建立適應(yīng)售電側(cè)放開的競爭規(guī)制政策框架，并利用地方機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，理順地方的電力管理監(jiān)管體制。從國家角度而言，要為地方監(jiān)管創(chuàng)新提供支持、創(chuàng)造條件，借鑒地方監(jiān)管經(jīng)驗推進(jìn)中央監(jiān)管政策和體制的創(chuàng)新，適時推廣增量配電所探索的創(chuàng)新經(jīng)驗，推進(jìn)各類局部電網(wǎng)的改革，推進(jìn)市場化交易進(jìn)展。

 

總之，只有將增量配電改革與市場建設(shè)與政府監(jiān)管密切結(jié)合起來，才能在混合所有制改革中為各類潛在投資者提供合理的投資預(yù)期，明確改革政策的方向和著力點(diǎn)，提高政府規(guī)制及政策的可信度，規(guī)范市場主體的行為方式，促進(jìn)增量配電改革的順利推進(jìn)，并為輸配體制改革和電力市場建設(shè)提供有力支撐。

 

END

 

文章來源 I《中國能源》2018年第40卷第12期