長期以來，中國的配電網只能由電網企業(yè)投資運營，配電網建設滯后于輸變電網發(fā)展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網已經成為電力供給的瓶頸，也嚴重制約了電力系統(tǒng)的升級和新技術的應用。增量配電投資業(yè)務放開，成為本輪電力體制改革最受關注的環(huán)節(jié)之一。有序放開配電網業(yè)務將打破壟斷、改變部分地區(qū)配電網建設緩慢的現(xiàn)狀，并使包括民企在內的各類社會資本充分參與，分享改革紅利，但由于增量配電業(yè)務投資存在多方主體，政策背后的利益博弈激烈，從執(zhí)行過程來看，各主體之間的利益矛盾逐漸暴露。因此，分析增量配電業(yè)務各投資主體利益，并解決其中的利益矛盾對于探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑，促進增量配電政策的順暢實施很有必要。論文采用利益分析框架，指出目前各投資主體之間存在的利益矛盾并找出導致政策執(zhí)行不暢的影響因素，最后分別對政府相關部門、國家電網公司、社會資本企業(yè)三方主體提出了完善我國增量配電政策的對策建議。

01 我國的增量配電政策推進現(xiàn)狀及問題

增量配電網是在保持原有地區(qū)配電網運營業(yè)務不變的基礎上，增量業(yè)務中按照管住中間、放開兩頭的體制架構，結合輸配電價改革和電力市場建設，有序放開配電網業(yè)務，鼓勵社會資本投資、建設、運營增量配電網，通過競爭創(chuàng)新為用戶提供安全、方便、快捷服務的供電模式。

增量配電政策的內涵

長期以來，中國的配電網只能由電網企業(yè)投資運營，中國配電網建設滯后于輸變電網發(fā)展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網己經成為電力供給的瓶頸，也嚴重制約了電力系統(tǒng)的升級和新技術的應用。2016年10月11日，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布了《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》是為落實《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號)，鼓勵社會資本有序投資、運營增量配電網，促進配電網建設發(fā)展，提高配電網運營效率而制定的，《辦法》提出，按照管住中間、放開兩頭的體制架構，結合輸配電價改革和電力市場建設，有序放開配電網業(yè)務，鼓勵社會資本投資、建設、運營增量配電網，通過競爭創(chuàng)新，為用戶提供安全、方便、快捷的供電服務。

除電網企業(yè)所擁有的存量配電資產以外，無論現(xiàn)在存在與否，只要屬于新增配電資產，都在增量配電網的范疇中。

結合目前新電改相關政策和試點方案，增量配電網可以理解為：增量配電業(yè)務項目管理流程有8個步驟——項目規(guī)劃、業(yè)主確定、項目核準、項目建設、公網接入、價格核定、許可申請、配電運營。具體的順序和操作過程由地方能源主管部門和派出機構把握。

配電放開與售電放開的區(qū)別

增量配電和售電放開同為新一輪電力體制改革的重要環(huán)節(jié)，卻有著本質性的不同。

首先，性質不同。售電屬于可競爭環(huán)節(jié)，售電側放開重在引入競爭，釋放市場主體活力;而配電網屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，具有顯著的規(guī)模經濟性和范圍經濟性，獨家經營要比多家經營成本更低、效率更高，因此增量配電開放重在引入社會資本，促進配電網建設發(fā)展、提高其運營效率。

其次，準入機制不同。售電放開的準入門檻整體不高，且實行分級準入，不同注冊資本(最低不低于2000萬元)對應不同的售電量規(guī)模，具備條件的發(fā)電公司及其他社會資本均可投資成立售電公司。并且按照“一承諾、一注冊、一公示、三備案”的流程，即可自愿注冊成為合格的市場主體，參與電力市場交易。較為寬松的條件使得大量中小售電公司如雨后春筍般出現(xiàn)。

增量配電業(yè)務改革試點在招標時，有著復雜而嚴格的技術標準，具體涉及到項目建設技術要求、供電可靠性要求、供電設施技術規(guī)范要求、項目業(yè)主應急保障能力、項目業(yè)主供電服務能力等，準入門檻較高。同時，國家對于發(fā)電企業(yè)參與增量配電投資有所限制：發(fā)電企業(yè)及其資本不得參與投資建設電廠向用戶直接供電的專用線路，也不得參與投資建設電廠與其參與投資的增量配電網絡相連的專用線路。

我國增量配電政策推進現(xiàn)狀

2016年12月1日，國家發(fā)改委、能源局發(fā)布《關于規(guī)范開展增量配電業(yè)務改革試點的通知》(以下簡稱《通知》)，確定延慶智能配電網等105個項目為第一批增量配電業(yè)務改革試點項目，分布于28個省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產建設兵團。此外，發(fā)改委、能源局同意天津市、青海省開展電力體制改革綜合試點，要求加快組建相對獨立的電力交易機構，統(tǒng)籌推進輸配電價、電力市場建設、電力交易機制、發(fā)用電計劃、配售電側等各項改革。

2016年12月5日，國家電網舉辦新聞發(fā)布會公開提出，國家電網公司將積極支持服務增量配電投資業(yè)務放開，積極參與增量配電投資業(yè)務競爭。同時明確省級電力公司作為投資主體，與符合條件的社會資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標等市場化方式爭取成為試點項目業(yè)主。

國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關于規(guī)范開展增量配電業(yè)務改革試點的通知》(以下簡稱《通知》)，確定了第一批105個試點項目，其中國家電網公司經營區(qū)82個。目前第二、三批改革試點的通知己下發(fā)。相對于售電放開而言，配電網因觸及電網企業(yè)核心利益，放開的腳步比較緩慢。

目前增量配電政策執(zhí)行中暴露的問題

2017年以來，國家發(fā)改委牽頭組成聯(lián)合調研組，先后多次開展增量配電業(yè)務改革試點實地調研。調研結果顯示民營資本參與增量配電試點的呼聲較高，各地項目進展不一，面臨著一些阻力和障礙，突出表現(xiàn)為國家電網公司參與增量配電競爭引發(fā)社會資本企業(yè)的擔憂和不滿：電力市場主體強弱比較懸殊，國家電網企業(yè)實際上掌握著增量配電的規(guī)劃權和上級電網接入權、審批權，甚至有些地方政府及部門都要承受電網企業(yè)增加或減少電網投資的要挾。

如在首批試點中，電網企業(yè)依靠強大的實力依然拿到了大多數(shù)項目，競爭的公平公正亟待保證;股權比例的設置方面，電網企業(yè)普遍要求絕對控股。在招標環(huán)節(jié)，部分省份存在地方政府直接或間接指定項目業(yè)主的現(xiàn)象，相關規(guī)劃之間存在沖突。

02 對增量配電政策執(zhí)行影響因素的利益分析

與售電側市場放開相比，增量配電業(yè)務放開更加復雜，尤其在國家電網公司宣布將積極參與增量配電業(yè)務競爭后，社會資本與國家電網公司的利益博弈日趨激烈。增量配電網的招投標，建設、運營受到多方面利益的影響。

利益分析實際上就是為了確保制定和執(zhí)行的政策能夠實現(xiàn)利益平衡，而對某一社會問題所涉及的各種利益群體的利益結構、共同利益、利益沖突，以及可能采取的利益實現(xiàn)方法等進行分析的過程。本文采取陳慶云教授的利益分析框架，主要包括以下幾個方面：利益主體及利益結構分析、利益需求分析、利益實現(xiàn)方式分析以及利益分配結果分析。

利益主體及利益結構分析

利益主體與利益結構是每一個確定的政策執(zhí)行研究領域中首先應該明晰的，這是進一步深入研究的邏輯前提。事實上，如果從增量配電政策執(zhí)行整個利益結構的角度來講，應該有兩種不同的利益：第一是增量配電政策所代表的國家公共利益和全體消費者的共同利益;第二是地方政府、國家電網公司、各社會資本企業(yè)所代表的機構利益及個人利益。

相關利益主體的界定在這項政策中，涉及的利益群體主要有三個：國家電網公司以及各社會資本公司以及地方政府。其中，需要注意的是，國家電網公司參與增量配電業(yè)務的競爭，代表的利益有兩個方面：一方面是整個國家電網的公共利益，另一方面則是公司自身的利益。增量配電網項目管理將由地方政府能源管理部門負責，地方政府部門既代表著人民群眾的公共利益，又要考慮機構的自身利益。因此國家電網公司、地方政府和各社會資本公司之間應該是既有利益一致的一面，也有利益沖突的一面。

利益需求分析

不同的利益群體有著不同的利益需求，而且同一利益群體也有著多元化的利益需求，在增量配電業(yè)務推進的過程中這一點表現(xiàn)得十分明顯。

對于國家電網公司而言，它的利益需求主要有兩個方面：一方面，是政策中所提到的“國家電網公司將積極支持服務增量配電投資業(yè)務放開，積極參與增量配電投資業(yè)務競爭。同時明確省級電力公司作為投資主體，與符合條件的社會資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標等市場化方式爭取成為試點項目業(yè)主，與社會資本共同分享政策紅利。”另一方面，則是此前有觀點認為“如果國家電網公司不參與增量配電業(yè)務，意味著利益將重新分配。”此觀點隱含國家電網參與增量配電業(yè)務會影響利益分配格局之意。誠然，如若不對國家電網的參與邊界和控股比例做出限制，國網公司憑借強大的實力將會搶占大部分市場份額，獲取更多的機構收益甚至個人收益。

其次，地方政府參與增量配電業(yè)務，為增量配電市場注入更多資本，帶來更多政府服務的同時，也無可避免地需要考慮地方政府自身的利益需求。從理性經濟人角度來看，地方政府積極爭取參與增量配電，可以獲得足夠的政績，增加地方財政的收入，相關官員可以獲得好的升遷機會，甚至還有可能從中獲得個人經濟利益。

因此，在各社會資本企業(yè)看來，國家電網公司實力雄厚，在人才、技術、管理等方面具有絕對的優(yōu)勢。社會資本公司出于自身實力的不足、對電網公司強大影響力的恐懼、對競爭的公平性信心不足以及對相關部門監(jiān)管能力的懷疑，擔心無力與國家電網公司競爭，擔心即使放開增量配電網，結果還是變成由國家電網公司壟斷，改革名存實亡。地方政府出于雄厚的資金實力、便利的政策條件以及更多的內部信息，或許會與各社會資本小企業(yè)搶占投資先機，因此國家電網公司和地方政府積極參與增量配電服務這項政策引發(fā)了社會資本企業(yè)的疑慮和不滿。

利益實現(xiàn)方式分析

利益實現(xiàn)方式的分析對于同一個利益群體而言，解決某一問題總是會有不同的實現(xiàn)方式，選擇不同的方式會導致不同的結果。利益實現(xiàn)方式的選擇是影響公共政策落實的重要因素之一。在這一政策中，國家電網公司的利益實現(xiàn)方式是與社會資本建立混合所有制公司，參與增量配電業(yè)務。

2016年10月印發(fā)的《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》規(guī)定了配電網運營者在配電區(qū)域內從事供電服務，包括對配電網絡的調度、運行、維護和故障消除等。這些專業(yè)性較強的業(yè)務，對新成立的配電公司來說，具有很大的挑戰(zhàn)性，短期內恐難以承擔，系統(tǒng)安全穩(wěn)定難以得到保證，類似安全問題在現(xiàn)今一些獨立供電地區(qū)較為常見。另一方面，運營配電網需要如調度、繼保等多方面專業(yè)人員，對企業(yè)用工人員數(shù)量有一定要求，在不具備規(guī)模效益的條件下無疑將增加企業(yè)的相對運營成本，形成比較競爭劣勢。因此，社會資本企業(yè)參與增量配電業(yè)務的利益實現(xiàn)方式是依靠具備成熟經驗的電網企業(yè)提供代理運營支持。但據(jù)業(yè)內人士透露，股權比例的設置方面，國家電網企業(yè)普遍要求絕對控股。

利益分配結果分析

利益分配結果在首次招標中表現(xiàn)為“確定了第一批105個試點項目。其中，國家電網公司經營區(qū)82個。”從數(shù)量上看，國家電網公司依然掌握著絕大多數(shù)配電網經營權，利益分配結果并不均衡。由此可見，國家電網公司憑借自身強大資本實力和技術條件，依然在增量配電業(yè)務第一批試點中得到了大多數(shù)的利益分配。這一分配結果造成了社會資本企業(yè)的疑慮和業(yè)內爭議，進而導致了后續(xù)一系列問題的出現(xiàn)，所以說利益分配結果的不均衡是造成利益矛盾的又一直接原因。

綜合以上的利益分析來看，政策執(zhí)行不暢的影響因素主要是各投資主體的利益沖突。實際上，國家電網公司積極參與增量配電業(yè)務，與社會資本的競爭，有利于打破壟斷，共享政策紅利，又帶來了雄厚的資金支持，提高了增量配電業(yè)務的專業(yè)性。社會資本的疑慮主要是競爭的公平性，對政策缺乏充分理解和信任。部分國家電網公司確實存在惡性競爭現(xiàn)象，因此解決當前利益矛盾，并使各主體對政策樹立正確的認識，成為增量配電改革順利推進的關鍵。

03 解決增量配電利益矛盾的對策建議

基于對目前我國增量配電政策執(zhí)行的利益分析，我們認為應該分別從政府相關部門、國家電網公司、社會資本企業(yè)三個角度入手提出解決對策，保證政策執(zhí)行順暢，減少阻力，實現(xiàn)不同主體的利益協(xié)調和發(fā)展。

針對政府相關部門的對策

增量配電改革不僅是對電力市場的重塑，也是對政府監(jiān)管能力的考驗。增量配電網項目管理是由地方政府能源管理部門負責，通過招標等市場化機制，公開、公平、公正優(yōu)選確定項目業(yè)主，明確項目建設內容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議。對于整個競爭過程，相關主管部門需出臺一系列實施細則，來確保參與各方能夠公平公正競爭。這就需要政府相關部門做好對電網公司的監(jiān)管和制度設計。

政府監(jiān)管需到位

目前試點項目實施操作層面由于缺乏配套的實施細則，無法提供混合所有制供電公司的股權比例、股東組成及項目業(yè)主招標方式的明確依據(jù)，體現(xiàn)公平、公開、公正的優(yōu)選原則。各地在試點項目的投資主體遴選方面仍處于探索階段，方法因地而異。為減少試點項目對電網企業(yè)的依賴，地市政府管理部門應將配網投資主體遴選機制和公司合營(public-private-partnership，PPP)模式結合起來，使得配網建設有更大的施展空間。PPP模式是指政府與私人組織為提供某種公共物品和服務形成的一種伙伴式合作關系，以特許權協(xié)議為基礎，通過合同來明確雙方的權利和義務。

近年來，隨著我國招標投標制度的推廣，公共工程建設和政府采購開始普遍推廣招標投標制度。隨著國家電網等自然壟斷產業(yè)管制改革和民營化的加快，特許投標制度必將在我國得到廣泛的運用。社會資本的引入，對于解決企業(yè)所有者缺位的難題具有重要的意義，也可以使得特許經營者在獲得特許權的過程中更加具有市場和理性的特征。構建我國自然壟斷性產業(yè)的特許經營體系勢在必行，關鍵在于政府對特許經營權的監(jiān)管需要做到位：明晰產權，明確權責范圍，把握好監(jiān)管尺度，對電網企業(yè)進行界定和限制，保護公共利益和各方主體的利益。

制度設計需優(yōu)化

消除社會資本的擔憂還是必須回到公開、公平、公正的原則和政策設計上來。目前，讓社會資本心有疑慮的事情主要兩個：一是增量配電網項目如何產生，二是配電價格存在不確定性。必須從制度上進一步明確，什么情況下必須確定為增量配電網;必須進一步明確，所有增量配電網一定通過公開招標確定投資主體;必須從制度上設計，招標時應明確建設內容和供電可靠性標準，對投資方投入資金的數(shù)量和節(jié)點有剛性約束，在此基礎上，招標確定配電價格。在招標環(huán)節(jié)，要明確投資主體的準入資格，保證項目招投標的公平性;在配電網的規(guī)劃、建設、并網、運營、維護方面，需要統(tǒng)一標準，避免無序和重復建設，保證建設質量;在收益核算上，需建立體現(xiàn)交叉補貼責任義務的分電壓等級輸、配電價機制，明確到戶供、售電服務的價格標準;對于普遍服務，需明確增量配電改革之后的責任劃分、資金籌集、運作管理和保障機制;針對各類投資主體制定準入和退出機制，建立信用評價制度等等。各項配套機制的制定都需要由中央政府進行規(guī)范性指導，各省政府出臺相關實施細則加以嚴格落實，在試點業(yè)主選擇時，要高度重視和落實混合所有制改革。黨的十九大報告提出，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經濟。中發(fā)9號文也早己提出，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務。

針對國家電網公司的對策

廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強在接受上證報記者采訪時表示，從現(xiàn)實來看，電網公司在這方面的競爭力較強，其他主體雖然很想積極參與，但較難和電網企業(yè)進行競爭。目前急需對電網企業(yè)的控股比例以及其他行為進行界定和限制，以更好推進增量配電試點工作的開展。

選擇合理的參與方式

電網企業(yè)可選擇省級電力公司或主辦的各級集體企業(yè)為單一投資主體，也可選擇多主體組合方式。針對合作方，根據(jù)區(qū)域實際，積極引入發(fā)電企業(yè)、電力建設企業(yè)、高新產業(yè)園區(qū)、經濟技術開發(fā)園區(qū)、供水、供氣、供熱等企業(yè)和政府機構以及其他符合條件的社會資本參與投資，以混合所有制形式，通過參加招標等市場化方式確定增量配電網業(yè)務投資主體。國家電網公司要積極參與競爭，需采取與社會資本合作的方式，第一批試點項目中電網企業(yè)控股、參股的項目不得超過50%，原則上不搞絕對控股。

國家電網公司應當與試點項目運營主體簽訂調度協(xié)議，按照電網統(tǒng)一調度原則，做好調度管理和運行監(jiān)督，確保電網安全穩(wěn)定運行。對不具備獨立運營條件的試點項目業(yè)主，在自愿協(xié)商一致的基礎上，國家電網可以接受其運營委托，充分發(fā)揮其人才、技術、管理等方面優(yōu)勢，實現(xiàn)專業(yè)化管理。進一步促進市場公開透明運行，擴大電力市場交易規(guī)模，促進能源資源大范圍優(yōu)化配置。

積極履行各項職責

面向政府，為增量配電投資業(yè)務放開提供支撐。根據(jù)國家確定的試點項目名單，各省級電力公司發(fā)揮技術優(yōu)勢，協(xié)助地方政府劃定供電區(qū)域、明確供電范圍。按照國家有關要求，配合政府部門做好電網統(tǒng)一規(guī)劃，加強上級電網建設，確保外部電源的穩(wěn)定可靠供應。

面向試點項目業(yè)主，提供優(yōu)質并網服務。為試點項目提供便捷、及時、高效的并網服務。與試點項目運營主體簽訂調度協(xié)議，按照電網統(tǒng)一調度原則，做好調度管理和運行監(jiān)督，確保電網安全穩(wěn)定運行。對不具備獨立運營條件的試點項目業(yè)主，在自愿協(xié)商一致的基礎上，國家電網公司可以接受其運營委托，充分發(fā)揮電網公司人才、技術、管理等方面優(yōu)勢，實現(xiàn)專業(yè)化管理。

面向合作伙伴，努力爭取多方共贏。省級電力公司作為投資主體，積極參與競爭，與符合條件的社會資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標等市場化方式爭取成為試點項目業(yè)主。對國家電網公司投資控股的混合所有制供電公司，做好信息公開工作，保障各類股東的合法權益。

針對社會資本企業(yè)的對策

社會資本企業(yè)參與增量配電業(yè)務，與國家電網公司在各方面實力上存在差距。因此社會資本企業(yè)必須提高競爭實力，具體來說有以下幾個方面。

積累一定的資本實力

配電網是重資產行業(yè)，動輒數(shù)億元的投資都是很正常的，未來還要涉及到升級、改造、擴容，所以其資金門檻是很高的。配電網作為基礎設施必須提前布局，很可能在巨額投資后數(shù)年才見經濟效益。在配電網運營過程中還會有事故搶修，自然災害等突發(fā)狀況造成的潛在損失。所以具有一定的資本實力是進入增量配電網業(yè)務的前提。

提高企業(yè)的技術水準

電力的生產、傳輸、消費是瞬間完成的，電能經過長距離傳輸還要保證電能質量，對配電網的設計、設備可靠性、人員運維水平要求很高，具有較高的技術門檻。目前，社會資本缺乏電網運維經驗，特別是對突發(fā)狀況的應對能力不足，系統(tǒng)安全穩(wěn)定難以得到保證。這就要求從事增量配網項目的社會資本除按規(guī)定配備一定數(shù)量和質量的專業(yè)人員外，還應加大技術人員的培養(yǎng)，以滿足電網日常運行需要。

積極承擔社會責任

電力屬于社會公共服務的一部分，進入該領域的社會資本必須改變以往的“私企”運營模式，要更多的從用戶和社會的角度思考問題，為用戶提供優(yōu)于電網公司的供電服務。當運營過程中和用戶發(fā)生利益沖突時，要敢于擔當，積極履行電力普遍服務、保底服務和歧視提供配電服務的義務。

做好風險預測

巨額配電網投資可能面臨負荷水平不及預期的風險，投資回報有不確定性。隨著市場的進一步開放，同一個配電區(qū)域可能有多個售電公司，售電業(yè)務競爭加劇，售電盈利不確定。配電網運營過程中可能遇到生產事故、自然災害、設備外力破壞等運維風險，損失不確定。因此社會資本企業(yè)必須做好風險預測，以防出現(xiàn)意外損失。

目前社會資本企業(yè)對于政策的憂慮歸根結底是因為擔心競爭不過電網企業(yè)。這種擔心主要源自對競爭的公平性信心不足，源自對電網公司強大影響力的恐懼，源自對相關部門監(jiān)管能力的懷疑。因此為促進增量配電網業(yè)務的健康發(fā)展，政府有關部門應該加強對增量配電網建設項目競爭中具有潛在優(yōu)勢的國家電網公司的監(jiān)管，對這些具有潛在優(yōu)勢的競爭企業(yè)規(guī)定更多的社會責任，采取更多有利于社會資本參與競爭的政策措施，促進增量配電網建設業(yè)務的健康發(fā)展。

文章來源 I《華北電力大學學報(社會科學版)》2018年第3