長期以來，中國的配電網(wǎng)只能由電網(wǎng)企業(yè)投資運營，配電網(wǎng)建設(shè)滯后于輸變電網(wǎng)發(fā)展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網(wǎng)已經(jīng)成為電力供給的瓶頸，也嚴(yán)重制約了電力系統(tǒng)的升級和新技術(shù)的應(yīng)用。增量配電投資業(yè)務(wù)放開，成為本輪電力體制改革最受關(guān)注的環(huán)節(jié)之一。有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)將打破壟斷、改變部分地區(qū)配電網(wǎng)建設(shè)緩慢的現(xiàn)狀，并使包括民企在內(nèi)的各類社會資本充分參與，分享改革紅利，但由于增量配電業(yè)務(wù)投資存在多方主體，政策背后的利益博弈激烈，從執(zhí)行過程來看，各主體之間的利益矛盾逐漸暴露。因此，分析增量配電業(yè)務(wù)各投資主體利益，并解決其中的利益矛盾對于探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑，促進增量配電政策的順暢實施很有必要。論文采用利益分析框架，指出目前各投資主體之間存在的利益矛盾并找出導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢的影響因素，最后分別對政府相關(guān)部門、國家電網(wǎng)公司、社會資本企業(yè)三方主體提出了完善我國增量配電政策的對策建議。

03解決增量配電利益矛盾的對策建議

基于對目前我國增量配電政策執(zhí)行的利益分析，我們認(rèn)為應(yīng)該分別從政府相關(guān)部門、國家電網(wǎng)公司、社會資本企業(yè)三個角度入手提出解決對策，保證政策執(zhí)行順暢，減少阻力，實現(xiàn)不同主體的利益協(xié)調(diào)和發(fā)展。

針對政府相關(guān)部門的對策

增量配電改革不僅是對電力市場的重塑，也是對政府監(jiān)管能力的考驗。增量配電網(wǎng)項目管理是由地方政府能源管理部門負(fù)責(zé)，通過招標(biāo)等市場化機制，公開、公平、公正優(yōu)選確定項目業(yè)主，明確項目建設(shè)內(nèi)容、工期、供電范圍并簽訂協(xié)議。對于整個競爭過程，相關(guān)主管部門需出臺一系列實施細(xì)則，來確保參與各方能夠公平公正競爭。這就需要政府相關(guān)部門做好對電網(wǎng)公司的監(jiān)管和制度設(shè)計。

政府監(jiān)管需到位

目前試點項目實施操作層面由于缺乏配套的實施細(xì)則，無法提供混合所有制供電公司的股權(quán)比例、股東組成及項目業(yè)主招標(biāo)方式的明確依據(jù)，體現(xiàn)公平、公開、公正的優(yōu)選原則。各地在試點項目的投資主體遴選方面仍處于探索階段，方法因地而異。為減少試點項目對電網(wǎng)企業(yè)的依賴，地市政府管理部門應(yīng)將配網(wǎng)投資主體遴選機制和公司合營(public-private-partnership，PPP)模式結(jié)合起來，使得配網(wǎng)建設(shè)有更大的施展空間。PPP模式是指政府與私人組織為提供某種公共物品和服務(wù)形成的一種伙伴式合作關(guān)系，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，通過合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

近年來，隨著我國招標(biāo)投標(biāo)制度的推廣，公共工程建設(shè)和政府采購開始普遍推廣招標(biāo)投標(biāo)制度。隨著國家電網(wǎng)等自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制改革和民營化的加快，特許投標(biāo)制度必將在我國得到廣泛的運用。社會資本的引入，對于解決企業(yè)所有者缺位的難題具有重要的意義，也可以使得特許經(jīng)營者在獲得特許權(quán)的過程中更加具有市場和理性的特征。構(gòu)建我國自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營體系勢在必行，關(guān)鍵在于政府對特許經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管需要做到位：明晰產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)責(zé)范圍，把握好監(jiān)管尺度，對電網(wǎng)企業(yè)進行界定和限制，保護公共利益和各方主體的利益。

制度設(shè)計需優(yōu)化

消除社會資本的擔(dān)憂還是必須回到公開、公平、公正的原則和政策設(shè)計上來。目前，讓社會資本心有疑慮的事情主要兩個：一是增量配電網(wǎng)項目如何產(chǎn)生，二是配電價格存在不確定性。必須從制度上進一步明確，什么情況下必須確定為增量配電網(wǎng);必須進一步明確，所有增量配電網(wǎng)一定通過公開招標(biāo)確定投資主體;必須從制度上設(shè)計，招標(biāo)時應(yīng)明確建設(shè)內(nèi)容和供電可靠性標(biāo)準(zhǔn)，對投資方投入資金的數(shù)量和節(jié)點有剛性約束，在此基礎(chǔ)上，招標(biāo)確定配電價格。在招標(biāo)環(huán)節(jié)，要明確投資主體的準(zhǔn)入資格，保證項目招投標(biāo)的公平性;在配電網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)、并網(wǎng)、運營、維護方面，需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免無序和重復(fù)建設(shè)，保證建設(shè)質(zhì)量;在收益核算上，需建立體現(xiàn)交叉補貼責(zé)任義務(wù)的分電壓等級輸、配電價機制，明確到戶供、售電服務(wù)的價格標(biāo)準(zhǔn);對于普遍服務(wù)，需明確增量配電改革之后的責(zé)任劃分、資金籌集、運作管理和保障機制;針對各類投資主體制定準(zhǔn)入和退出機制，建立信用評價制度等等。各項配套機制的制定都需要由中央政府進行規(guī)范性指導(dǎo)，各省政府出臺相關(guān)實施細(xì)則加以嚴(yán)格落實，在試點業(yè)主選擇時，要高度重視和落實混合所有制改革。黨的十九大報告提出，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。中發(fā)9號文也早己提出，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。

針對國家電網(wǎng)公司的對策

廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強在接受上證報記者采訪時表示，從現(xiàn)實來看，電網(wǎng)公司在這方面的競爭力較強，其他主體雖然很想積極參與，但較難和電網(wǎng)企業(yè)進行競爭。目前急需對電網(wǎng)企業(yè)的控股比例以及其他行為進行界定和限制，以更好推進增量配電試點工作的開展。

選擇合理的參與方式

電網(wǎng)企業(yè)可選擇省級電力公司或主辦的各級集體企業(yè)為單一投資主體，也可選擇多主體組合方式。針對合作方，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，積極引入發(fā)電企業(yè)、電力建設(shè)企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)園區(qū)、供水、供氣、供熱等企業(yè)和政府機構(gòu)以及其他符合條件的社會資本參與投資，以混合所有制形式，通過參加招標(biāo)等市場化方式確定增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)投資主體。國家電網(wǎng)公司要積極參與競爭，需采取與社會資本合作的方式，第一批試點項目中電網(wǎng)企業(yè)控股、參股的項目不得超過50%，原則上不搞絕對控股。

國家電網(wǎng)公司應(yīng)當(dāng)與試點項目運營主體簽訂調(diào)度協(xié)議，按照電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度原則，做好調(diào)度管理和運行監(jiān)督，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。對不具備獨立運營條件的試點項目業(yè)主，在自愿協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，國家電網(wǎng)可以接受其運營委托，充分發(fā)揮其人才、技術(shù)、管理等方面優(yōu)勢，實現(xiàn)專業(yè)化管理。進一步促進市場公開透明運行，擴大電力市場交易規(guī)模，促進能源資源大范圍優(yōu)化配置。

積極履行各項職責(zé)

面向政府，為增量配電投資業(yè)務(wù)放開提供支撐。根據(jù)國家確定的試點項目名單，各省級電力公司發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，協(xié)助地方政府劃定供電區(qū)域、明確供電范圍。按照國家有關(guān)要求，配合政府部門做好電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，加強上級電網(wǎng)建設(shè)，確保外部電源的穩(wěn)定可靠供應(yīng)。

面向試點項目業(yè)主，提供優(yōu)質(zhì)并網(wǎng)服務(wù)。為試點項目提供便捷、及時、高效的并網(wǎng)服務(wù)。與試點項目運營主體簽訂調(diào)度協(xié)議，按照電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度原則，做好調(diào)度管理和運行監(jiān)督，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。對不具備獨立運營條件的試點項目業(yè)主，在自愿協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，國家電網(wǎng)公司可以接受其運營委托，充分發(fā)揮電網(wǎng)公司人才、技術(shù)、管理等方面優(yōu)勢，實現(xiàn)專業(yè)化管理。

面向合作伙伴，努力爭取多方共贏。省級電力公司作為投資主體，積極參與競爭，與符合條件的社會資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標(biāo)等市場化方式爭取成為試點項目業(yè)主。對國家電網(wǎng)公司投資控股的混合所有制供電公司，做好信息公開工作，保障各類股東的合法權(quán)益。

針對社會資本企業(yè)的對策

社會資本企業(yè)參與增量配電業(yè)務(wù)，與國家電網(wǎng)公司在各方面實力上存在差距。因此社會資本企業(yè)必須提高競爭實力，具體來說有以下幾個方面。

積累一定的資本實力

配電網(wǎng)是重資產(chǎn)行業(yè)，動輒數(shù)億元的投資都是很正常的，未來還要涉及到升級、改造、擴容，所以其資金門檻是很高的。配電網(wǎng)作為基礎(chǔ)設(shè)施必須提前布局，很可能在巨額投資后數(shù)年才見經(jīng)濟效益。在配電網(wǎng)運營過程中還會有事故搶修，自然災(zāi)害等突發(fā)狀況造成的潛在損失。所以具有一定的資本實力是進入增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的前提。

提高企業(yè)的技術(shù)水準(zhǔn)

電力的生產(chǎn)、傳輸、消費是瞬間完成的，電能經(jīng)過長距離傳輸還要保證電能質(zhì)量，對配電網(wǎng)的設(shè)計、設(shè)備可靠性、人員運維水平要求很高，具有較高的技術(shù)門檻。目前，社會資本缺乏電網(wǎng)運維經(jīng)驗，特別是對突發(fā)狀況的應(yīng)對能力不足，系統(tǒng)安全穩(wěn)定難以得到保證。這就要求從事增量配網(wǎng)項目的社會資本除按規(guī)定配備一定數(shù)量和質(zhì)量的專業(yè)人員外，還應(yīng)加大技術(shù)人員的培養(yǎng)，以滿足電網(wǎng)日常運行需要。

積極承擔(dān)社會責(zé)任

電力屬于社會公共服務(wù)的一部分，進入該領(lǐng)域的社會資本必須改變以往的“私企”運營模式，要更多的從用戶和社會的角度思考問題，為用戶提供優(yōu)于電網(wǎng)公司的供電服務(wù)。當(dāng)運營過程中和用戶發(fā)生利益沖突時，要敢于擔(dān)當(dāng)，積極履行電力普遍服務(wù)、保底服務(wù)和歧視提供配電服務(wù)的義務(wù)。

做好風(fēng)險預(yù)測

巨額配電網(wǎng)投資可能面臨負(fù)荷水平不及預(yù)期的風(fēng)險，投資回報有不確定性。隨著市場的進一步開放，同一個配電區(qū)域可能有多個售電公司，售電業(yè)務(wù)競爭加劇，售電盈利不確定。配電網(wǎng)運營過程中可能遇到生產(chǎn)事故、自然災(zāi)害、設(shè)備外力破壞等運維風(fēng)險，損失不確定。因此社會資本企業(yè)必須做好風(fēng)險預(yù)測，以防出現(xiàn)意外損失。

目前社會資本企業(yè)對于政策的憂慮歸根結(jié)底是因為擔(dān)心競爭不過電網(wǎng)企業(yè)。這種擔(dān)心主要源自對競爭的公平性信心不足，源自對電網(wǎng)公司強大影響力的恐懼，源自對相關(guān)部門監(jiān)管能力的懷疑。因此為促進增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展，政府有關(guān)部門應(yīng)該加強對增量配電網(wǎng)建設(shè)項目競爭中具有潛在優(yōu)勢的國家電網(wǎng)公司的監(jiān)管，對這些具有潛在優(yōu)勢的競爭企業(yè)規(guī)定更多的社會責(zé)任，采取更多有利于社會資本參與競爭的政策措施，促進增量配電網(wǎng)建設(shè)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

文章來源 I《華北電力大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》