長期以來，中國的配電網只能由電網企業投資運營，配電網建設滯后于輸變電網發展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網已經成為電力供給的瓶頸，也嚴重制約了電力系統的升級和新技術的應用。增量配電投資業務放開，成為本輪電力體制改革最受關注的環節之一。有序放開配電網業務將打破壟斷、改變部分地區配電網建設緩慢的現狀，并使包括民企在內的各類社會資本充分參與，分享改革紅利，但由于增量配電業務投資存在多方主體，政策背后的利益博弈激烈，從執行過程來看，各主體之間的利益矛盾逐漸暴露。因此，分析增量配電業務各投資主體利益，并解決其中的利益矛盾對于探索社會資本投資配電業務的有效途徑，促進增量配電政策的順暢實施很有必要。論文采用利益分析框架，指出目前各投資主體之間存在的利益矛盾并找出導致政策執行不暢的影響因素，最后分別對政府相關部門、國家電網公司、社會資本企業三方主體提出了完善我國增量配電政策的對策建議。

03解決增量配電利益矛盾的對策建議

基于對目前我國增量配電政策執行的利益分析，我們認為應該分別從政府相關部門、國家電網公司、社會資本企業三個角度入手提出解決對策，保證政策執行順暢，減少阻力，實現不同主體的利益協調和發展。

針對政府相關部門的對策

增量配電改革不僅是對電力市場的重塑，也是對政府監管能力的考驗。增量配電網項目管理是由地方政府能源管理部門負責，通過招標等市場化機制，公開、公平、公正優選確定項目業主，明確項目建設內容、工期、供電范圍并簽訂協議。對于整個競爭過程，相關主管部門需出臺一系列實施細則，來確保參與各方能夠公平公正競爭。這就需要政府相關部門做好對電網公司的監管和制度設計。

政府監管需到位

目前試點項目實施操作層面由于缺乏配套的實施細則，無法提供混合所有制供電公司的股權比例、股東組成及項目業主招標方式的明確依據，體現公平、公開、公正的優選原則。各地在試點項目的投資主體遴選方面仍處于探索階段，方法因地而異。為減少試點項目對電網企業的依賴，地市政府管理部門應將配網投資主體遴選機制和公司合營(public-private-partnership，PPP)模式結合起來，使得配網建設有更大的施展空間。PPP模式是指政府與私人組織為提供某種公共物品和服務形成的一種伙伴式合作關系，以特許權協議為基礎，通過合同來明確雙方的權利和義務。

近年來，隨著我國招標投標制度的推廣，公共工程建設和政府采購開始普遍推廣招標投標制度。隨著國家電網等自然壟斷產業管制改革和民營化的加快，特許投標制度必將在我國得到廣泛的運用。社會資本的引入，對于解決企業所有者缺位的難題具有重要的意義，也可以使得特許經營者在獲得特許權的過程中更加具有市場和理性的特征。構建我國自然壟斷性產業的特許經營體系勢在必行，關鍵在于政府對特許經營權的監管需要做到位：明晰產權，明確權責范圍，把握好監管尺度，對電網企業進行界定和限制，保護公共利益和各方主體的利益。

制度設計需優化

消除社會資本的擔憂還是必須回到公開、公平、公正的原則和政策設計上來。目前，讓社會資本心有疑慮的事情主要兩個：一是增量配電網項目如何產生，二是配電價格存在不確定性。必須從制度上進一步明確，什么情況下必須確定為增量配電網;必須進一步明確，所有增量配電網一定通過公開招標確定投資主體;必須從制度上設計，招標時應明確建設內容和供電可靠性標準，對投資方投入資金的數量和節點有剛性約束，在此基礎上，招標確定配電價格。在招標環節，要明確投資主體的準入資格，保證項目招投標的公平性;在配電網的規劃、建設、并網、運營、維護方面，需要統一標準，避免無序和重復建設，保證建設質量;在收益核算上，需建立體現交叉補貼責任義務的分電壓等級輸、配電價機制，明確到戶供、售電服務的價格標準;對于普遍服務，需明確增量配電改革之后的責任劃分、資金籌集、運作管理和保障機制;針對各類投資主體制定準入和退出機制，建立信用評價制度等等。各項配套機制的制定都需要由中央政府進行規范性指導，各省政府出臺相關實施細則加以嚴格落實，在試點業主選擇時，要高度重視和落實混合所有制改革。黨的十九大報告提出，深化國有企業改革，發展混合所有制經濟。中發9號文也早己提出，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。

針對國家電網公司的對策

廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強在接受上證報記者采訪時表示，從現實來看，電網公司在這方面的競爭力較強，其他主體雖然很想積極參與，但較難和電網企業進行競爭。目前急需對電網企業的控股比例以及其他行為進行界定和限制，以更好推進增量配電試點工作的開展。

選擇合理的參與方式

電網企業可選擇省級電力公司或主辦的各級集體企業為單一投資主體，也可選擇多主體組合方式。針對合作方，根據區域實際，積極引入發電企業、電力建設企業、高新產業園區、經濟技術開發園區、供水、供氣、供熱等企業和政府機構以及其他符合條件的社會資本參與投資，以混合所有制形式，通過參加招標等市場化方式確定增量配電網業務投資主體。國家電網公司要積極參與競爭，需采取與社會資本合作的方式，第一批試點項目中電網企業控股、參股的項目不得超過50%，原則上不搞絕對控股。

國家電網公司應當與試點項目運營主體簽訂調度協議，按照電網統一調度原則，做好調度管理和運行監督，確保電網安全穩定運行。對不具備獨立運營條件的試點項目業主，在自愿協商一致的基礎上，國家電網可以接受其運營委托，充分發揮其人才、技術、管理等方面優勢，實現專業化管理。進一步促進市場公開透明運行，擴大電力市場交易規模，促進能源資源大范圍優化配置。

積極履行各項職責

面向政府，為增量配電投資業務放開提供支撐。根據國家確定的試點項目名單，各省級電力公司發揮技術優勢，協助地方政府劃定供電區域、明確供電范圍。按照國家有關要求，配合政府部門做好電網統一規劃，加強上級電網建設，確保外部電源的穩定可靠供應。

面向試點項目業主，提供優質并網服務。為試點項目提供便捷、及時、高效的并網服務。與試點項目運營主體簽訂調度協議，按照電網統一調度原則，做好調度管理和運行監督，確保電網安全穩定運行。對不具備獨立運營條件的試點項目業主，在自愿協商一致的基礎上，國家電網公司可以接受其運營委托，充分發揮電網公司人才、技術、管理等方面優勢，實現專業化管理。

面向合作伙伴，努力爭取多方共贏。省級電力公司作為投資主體，積極參與競爭，與符合條件的社會資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標等市場化方式爭取成為試點項目業主。對國家電網公司投資控股的混合所有制供電公司，做好信息公開工作，保障各類股東的合法權益。

針對社會資本企業的對策

社會資本企業參與增量配電業務，與國家電網公司在各方面實力上存在差距。因此社會資本企業必須提高競爭實力，具體來說有以下幾個方面。

積累一定的資本實力

配電網是重資產行業，動輒數億元的投資都是很正常的，未來還要涉及到升級、改造、擴容，所以其資金門檻是很高的。配電網作為基礎設施必須提前布局，很可能在巨額投資后數年才見經濟效益。在配電網運營過程中還會有事故搶修，自然災害等突發狀況造成的潛在損失。所以具有一定的資本實力是進入增量配電網業務的前提。

提高企業的技術水準

電力的生產、傳輸、消費是瞬間完成的，電能經過長距離傳輸還要保證電能質量，對配電網的設計、設備可靠性、人員運維水平要求很高，具有較高的技術門檻。目前，社會資本缺乏電網運維經驗，特別是對突發狀況的應對能力不足，系統安全穩定難以得到保證。這就要求從事增量配網項目的社會資本除按規定配備一定數量和質量的專業人員外，還應加大技術人員的培養，以滿足電網日常運行需要。

積極承擔社會責任

電力屬于社會公共服務的一部分，進入該領域的社會資本必須改變以往的“私企”運營模式，要更多的從用戶和社會的角度思考問題，為用戶提供優于電網公司的供電服務。當運營過程中和用戶發生利益沖突時，要敢于擔當，積極履行電力普遍服務、保底服務和歧視提供配電服務的義務。

做好風險預測

巨額配電網投資可能面臨負荷水平不及預期的風險，投資回報有不確定性。隨著市場的進一步開放，同一個配電區域可能有多個售電公司，售電業務競爭加劇，售電盈利不確定。配電網運營過程中可能遇到生產事故、自然災害、設備外力破壞等運維風險，損失不確定。因此社會資本企業必須做好風險預測，以防出現意外損失。

目前社會資本企業對于政策的憂慮歸根結底是因為擔心競爭不過電網企業。這種擔心主要源自對競爭的公平性信心不足，源自對電網公司強大影響力的恐懼，源自對相關部門監管能力的懷疑。因此為促進增量配電網業務的健康發展，政府有關部門應該加強對增量配電網建設項目競爭中具有潛在優勢的國家電網公司的監管，對這些具有潛在優勢的競爭企業規定更多的社會責任，采取更多有利于社會資本參與競爭的政策措施，促進增量配電網建設業務的健康發展。

文章來源 I《華北電力大學學報(社會科學版)》