日前,中國人民銀行行長易綱在2018年G30國際銀行業研討會上指出:“為解決中國經濟中存在的結構性問題,將加快國內改革和對外開放,加強知識產權保護,并考慮以競爭中性原則對待國有企業。”次日,國資委發言人在2018年前三季度央企經濟運行情況發布會上強調:“經過改革以后的國有企業和其他所有制企業是一樣的,依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭,同等受到法律保護,這與競爭中性原則是一致的。”隨后,“競爭中性”原則在國內引起廣泛討論。筆者認為,以競爭中性原則作為一個可實施的標準來推動國有企業進一步深化改革,不僅有利于實現國有企業做強做優做大的目標,而且也有利于繼續完善公平合理的市場競爭機制,為經濟持續穩健增長注入新的活力。

“競爭中性”原則旨在建立一個公平、平等的市場競爭環境,消除因企業產權特征而帶來的競爭優勢或競爭劣勢

在實踐中,競爭中性原則最初由澳大利亞政府在1996年提出,該原則認為“政府的商業企業不應僅因其為政府所有而享有對其私營部門競爭對手的凈競爭優勢”。在此原則下,澳大利亞政府在其發布的《聯邦競爭中性政策聲明》中,制定了包括國有企業公司化改革、稅收中性、債務中性、盈利率要求、監管中性、價格反映全部成本和投訴機制等七項措施。2012年,經濟合作與發展組織(OECD)在其發布的《競爭中立:維持國企和私企之間的公平競爭環境》中,確認了競爭中性應包括企業經營形式、成本確認、商業回報率、公共服務義務、稅收中性、監管中性、債務中性與補貼約束以及政府采購等八個方面的標準?？偟膩碚f,競爭中性原則旨在確立一個公平、平等的市場競爭環境,消除因企業產權特征而帶來的競爭優勢或競爭劣勢。從這個意義上來說,對待國有企業的競爭中性原則,與產權中性或所有制中性原則是一致的。

改革開放四十年來,針對國有企業的改革一直構成了中國經濟體制改革的核心環節之一。歷史上,政府對國有企業相繼推出了放權讓利、建立現代企業制度以及抓大放小等重大改革措施,2015年開始又啟動了混合所有制改革,希望以國有企業產權的多元化促進國有企業建立起現代企業制度,通過各類資本間的取長補短,提升國有企業的效率及市場競爭力。從數據上看,有研究發現,1998年中國國有工業企業的勞動生產率大約只有相同工業行業非國有工業企業的三分之二;通過國有企業抓大放小改革措施的實施,近年國有企業的勞動生產率已超過非國有企業兩成左右。但從全要素生產率來看,目前國有企業的中位數仍比非國有企業低四成左右,而且相當部分國有企業的全要素生產率相對非國有企業的比值在0.4到1之間,顯示國有企業的生產效率仍有較大的提升空間。

此外,我們還需在以下方面加大改革力度。首先,目前國有企業所在行業領域往往存在著進入退出的行業管制政策,民營企業難以進入。雖然中央政府于2005年及2010年相繼頒布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》和《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,提出對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域,應鼓勵和支持民間資本進入,以及在一般競爭性領域要為民間資本營造更廣闊的成長空間,但民營企業仍難以進入電信、電力、能源等行業,面臨較高的市場進入壁壘。其次,國有企業相對于非國有企業存在著明顯的融資成本優勢,民營企業特別是中小型民營企業,普遍存在融資難融資貴的問題。根據中國財政科學研究院發布的2018“降成本”調研結果,民營企業銀行貸款成本比國有企業高出接近2個百分點,債券融資、股權融資兩種方式民營企業的融資成本比國有企業高出約1個百分點,這使民營企業面臨著較高的成本壓力。再次,國有企業相對非國有企業獲得了較多的政府補貼,這不僅造成僵尸企業的存在,而且也不利于資源向效率更高的部門或企業流動。據萬得數據統計,2017年A股上市公司獲得政府補貼共計1302億元,其中中央國有企業獲得的政府補助中位數約為0.2億元,地方國有企業的中位數補助水平也接近0.16億元,但民營企業尚不足0.1億元,顯示出不同類型企業在資源獲取方面仍存在著一定的差異。最后,國有企業的特征及背景有利于其在政府項目獲取、投資回報考核等方面具有相應的優勢。國有企業通常由各級政府依照法律法規代表國家履行出資人的職責,因此與政府存在著千絲萬縷的聯系;另一方面,政府可能會出于穩定經濟運行、穩定就業等非經營性目標的考慮,對國有企業的投資回報率等指標放寬考核標準,從而使非國有企業難以平等地展開與國有企業間的競爭。

混合所有制改革是當前國企改革的重要突破口,但所有制改革只有與市場化改革、競爭機制引入相配合,才能更好地發揮協同效應

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎,是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。國有企業改革要堅持有利于國有資產保值增值、有利于提高國有經濟競爭力、有利于放大國有資本功能的方向。為此,中央提出了國有企業的混合所有制改革方案,并強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。但我們也應看到,混合所有制改革雖然是實現國有企業改革目標的一種重要方式,但并不意味著企業在所有制形式多元化后就能夠自動提升生產效率和市場競爭力。例如,如果其他方面都不發生改變,而僅僅是在國有企業中引入非國有資本的話,那么有可能出現非國有資本依賴于國有企業的地位來獲取超額利潤,卻無助于國有企業內部建立起現代公司制度、也無助于國有企業生產效率提高的情況。歷史數據也顯示,國有企業的改制、行業競爭程度以及市場化改革之間,存在著一定的協同效應。在競爭程度較高和競爭程度增強的行業中,國有企業改制能夠提高企業的產出績效以及社會福利水平;但在競爭程度較低和競爭程度降低的行業中,以上作用并不明顯,甚至不利于社會福利的改善。因此市場化程度的提高和競爭機制的引入,將有利于發揮國有企業改制對社會福利的積極作用。這意味著,只有在國有企業與非國有企業進行公平競爭的條件下,國有企業的混合所有制改革才能夠更好地發揮出應有效果。

改革開放以來,中央文件多次提出不同類型企業間要公平競爭。1993年黨的十四屆三中全會提出,“要為各種所有制經濟平等參與市場競爭創造條件,對各類企業一視同仁”;2013年黨的十八屆三中全會強調,“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公考公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”;2018年黨的十九大進一步指出,要“全面實施市場準入負面清單制度,清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法”。這些文件為國有企業競爭中性原則的提出,提供了理論基礎。

十八大以來,我國政府通過簡政放權、商事制度改革等政策實施,進一步降低了民營企業的市場進入壁壘。從2014年到2017年,中國平均每天新增市場主體4萬多戶。根據世界銀行發布的數據,從2013年到2017年,中國營商環境的世界排名提高了18位,其中開辦企業便利度上升了65位。這表明,我國市場改革的實踐也在逐步按照競爭中性的原則進行。

“競爭中性”所要求實現的狀態,不會一蹴而就,而需要長期深入細致的推進,需要各方面的政策設計來保障落實

近年來,雖然我國在促進國有企業與民營企業公平公正公開競爭方面已經開展了諸多工作,但競爭中性所要求實現的狀態不會一蹴而就,而需要長期深入細致的推進,期間可能會涉及到重大利益調整等問題。在混合所有制改革背景下,競爭中性原則的提出,應該說為改革方案效果的衡量,提供了一個具有可操作性的標準,這有利于完善中國特色社會主義市場經濟體制。

在當前階段,以競爭中性原則為指引,筆者認為可進一步推進以下四個方面的政策設計,以更有利于國有企業改革目標的實現。

首先,深入落實中共中央國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》,分類推進不同類型國有企業的改革,并將國有企業的劃分類型等信息及時向社會公布。根據上述指導意見,國有企業將劃分為商業類和公益類,其中主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業,將重點考核經營業績、國有資產保值增值和市場競爭能力,可借鑒歐盟競爭委員會確定的市場投資者原則對國有企業的經營績效進行評價。對關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,應制定相應的負面清單,對非國有企業能夠進入的產業領域或產業環節,不應設定有別于國有企業的市場進入標準;而對同時承擔特殊業務和競爭業務的國有企業,則應對業務板塊進行有效分離,獨立運作、獨立核算,并對相應信息充分披露,避免各業務板塊之間的交叉補貼。

其次,以更大力度實施國有企業混合所有制改革。混合所有制改革有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力,有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。在國有企業中引入非國有資本,還有利于強化國有企業的預算約束,促使國有企業建立起有效制衡的公司法人治理結構,以滿足不同類型資本的要求。當前的混合所有制改革通常在企業層面進行,每一個國有企業中均具有國有及非國有資本,其中國有資本一般會處于主導地位。為提高國有企業活力,以傷其十指不如斷其一指的思路,可以考慮在行業層面上實施混合所有制改革,例如國有資本從行業內某一國有企業中逐漸退出并配置到其他行業,從而使這一行業出現國有企業與非國有企業同時存在的狀態,通過非國有企業帶來的競爭壓力,倒逼國有企業實現生產效率的提升。

再次,傳統上由國有企業控制的電信、電力、鐵路、能源、金融等領域,應通過進一步深化改革,使民營企業同樣能夠參與這些市場中的競爭。雖然在2005年頒布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》中便鼓勵民營企業進入上述行業領域,但針對這些行業出臺的法規或政策文件卻組成了阻礙民營企業進入的玻璃門,導致目前這些行業中仍不存在重要的民營企業。例如2016年電力行業出臺了《售電公司準入與退出管理辦法》以及《有序放開配電業務管理辦法》,其中規定配電網運營者不得跨供電營業區從事配電業務,配電網運營者不得同時經營供電營業區內的發電企業,而且在改革初期,配電網運營權僅授予國有企業,通過以上方式限制了民營發電企業的發展以及民營企業進入配電環節的機會。上述行業的改革,涉及到的相關規定數量眾多,可能需要大量深入細致的工作,但在競爭中性的原則下進行梳理,相信能夠取得突破性的進展,切實保證民營企業等非國有企業進入上述行業領域。

最后,應切實將國有企業和非國有企業統一納入《反壟斷法》的管制范圍,并按照統一標準實施《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā肥潜Ｗo市場競爭、維護市場運行秩序、充分發揮市場資源配置決定性作用的重要制度。我國《反壟斷法》自2008年開始正式施行,其中在第七條規定了國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業,國家對其經營者的合法經營活動予以保護。在競爭中性的原則下,立法機構應針對關系國民經濟命脈和國家安全的行業或行業領域,做出具體的適用除外或法律豁免的規定;這些行業或行業領域之外的國有企業,則應與非國有企業適用相同的《反壟斷法》實施標準,以確保不同類型企業不會因所有制結構上的差異獲得競爭優勢或競爭劣勢地位。

10月9日,全國國有企業改革座談會在北京召開,會議強調要從戰略高度認識新時代深化國有企業改革的中心地位。這意味著國企改革目前已成為帶動整個經濟體制進一步深化改革的牛鼻子。國有企業競爭中性原則的提出,將使不同所有制類型的企業在市場競爭中獲得同樣的國民待遇,成為落實中央關于國有企業改革政策的重要抓手,最終將有利于公平公正公開的市場競爭機制的建設,并增強整個經濟社會的運行活力。

(作者系山東大學經濟學系主任)