國(guó)家發(fā)改委于2017年底印發(fā)的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出了四種確定配電價(jià)格的方法：“招標(biāo)定價(jià)法”、“準(zhǔn)許收入法”、“最高限價(jià)法”和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法”。在本文中我們將探討這些定價(jià)方法的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)以及潛在的問(wèn)題，并給出我們對(duì)配電價(jià)格定價(jià)方法選擇的建議。

招標(biāo)定價(jià)法

招標(biāo)定價(jià)法適用于采用招標(biāo)方式確定投資主體的配電網(wǎng)項(xiàng)目。

從表面上看，招標(biāo)定價(jià)法既合理又簡(jiǎn)單：說(shuō)它合理，是因?yàn)樵谶@種方法是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，只不過(guò)是把運(yùn)營(yíng)階段的競(jìng)爭(zhēng)提前到了準(zhǔn)入階段而已;說(shuō)它簡(jiǎn)單，是因?yàn)檫@種方法直接確定了配電價(jià)格，無(wú)需經(jīng)過(guò)復(fù)雜的核定過(guò)程。

然而，美國(guó)上世紀(jì)七、八十年代的實(shí)踐表明，通過(guò)前期招標(biāo)來(lái)確定后期服務(wù)價(jià)格的方式在實(shí)踐中存在諸多困難，主要問(wèn)題是在長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的經(jīng)營(yíng)期(經(jīng)營(yíng)期必須長(zhǎng)，否則多次準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的成本會(huì)超過(guò)監(jiān)管帶來(lái)的成本)內(nèi)，成本和價(jià)格會(huì)逐漸脫節(jié)，經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者中某一方的利益會(huì)受損，最終導(dǎo)致監(jiān)管合同執(zhí)行不下去。更嚴(yán)重的是，這種方法會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)者的機(jī)會(huì)主義：先獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)再說(shuō)，反正到時(shí)候再挾持大量用戶來(lái)進(jìn)行漫長(zhǎng)的法律程序。

招標(biāo)定價(jià)法也有一些成功案例，不過(guò)基本都是結(jié)合“不完整合同”，即招標(biāo)確定的價(jià)格不是運(yùn)營(yíng)期實(shí)際執(zhí)行的價(jià)格，而是“影子價(jià)格”，該“影子價(jià)格”會(huì)隨著一些條件的變化按預(yù)定的規(guī)則進(jìn)行調(diào)整。

準(zhǔn)許收入法

準(zhǔn)許收入法適用于所有配電項(xiàng)目，甚至包括完全新增的、尚未實(shí)際運(yùn)行的配電項(xiàng)目，因?yàn)樗鞘虑岸▋r(jià)。

準(zhǔn)許收入法的監(jiān)管理念是，配電企業(yè)有公允的機(jī)會(huì)能回收“準(zhǔn)許成本加合理收益”。這較好地平衡了配電企業(yè)和電力用戶的利益。在“準(zhǔn)許成本加合理收益”監(jiān)管方式下，配電企業(yè)的收益和配電量無(wú)關(guān)，不會(huì)影響配電企業(yè)節(jié)能降耗的積極性。正是因?yàn)檫@些優(yōu)點(diǎn)，準(zhǔn)許收入法在全世界范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用。

準(zhǔn)許收入法的缺點(diǎn)是它對(duì)成本監(jiān)管的嚴(yán)重依賴。為此，配電公司需要嚴(yán)格記錄并匯報(bào)其成本，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則需要嚴(yán)格審查配電企業(yè)的成本。這些工作本身都需要耗費(fèi)大量成本。

最高限價(jià)法和標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法

最高限價(jià)法和標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法都是適用于同一區(qū)域內(nèi)有比較多類似配電業(yè)務(wù)的情況。

對(duì)于最高限價(jià)法，配電網(wǎng)的配電價(jià)格的上限是參照當(dāng)?shù)仄渌哂锌杀刃缘呐潆娋W(wǎng)配電價(jià)格，結(jié)合其自身的成本情況、供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量等指標(biāo)來(lái)確定的;對(duì)于標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法，配電網(wǎng)的配電價(jià)格不僅依賴于自身成本，還依賴于當(dāng)?shù)仄渌潆娋W(wǎng)的平均價(jià)格水平(或平均先進(jìn)價(jià)格水平)。這兩種方法都是激勵(lì)性很強(qiáng)的定價(jià)方法，能誘導(dǎo)配電企業(yè)降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量。

這兩個(gè)定價(jià)方法的最大問(wèn)題在于它們限制的是價(jià)格，因此配電企業(yè)會(huì)反對(duì)節(jié)能降耗、需求側(cè)管理等會(huì)降低配電量的政策，背離生態(tài)環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)。

在國(guó)內(nèi)外的監(jiān)管實(shí)踐中，上限限制和標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)方法在運(yùn)維成本核定中有大量應(yīng)用。

我國(guó)配電價(jià)格定價(jià)方法的選擇

原則上，在充分認(rèn)識(shí)到上述各種定價(jià)方法的適用范圍、優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題之后，地方價(jià)格主管部門可以根據(jù)實(shí)際情況選擇合適的方法，只是需要針對(duì)潛在問(wèn)題提前做好相關(guān)的安排。

結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況，我們認(rèn)為準(zhǔn)許收入法會(huì)是最主要的配電價(jià)格定價(jià)方法。

當(dāng)前我國(guó)制定配電價(jià)格面臨哪些困難？

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確限定“用戶承擔(dān)的配電網(wǎng)配電價(jià)格與上一級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)之和不得高于其直接接入相同電壓等級(jí)對(duì)應(yīng)的現(xiàn)行省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)”。該限制是為了避免電改帶來(lái)漲電價(jià)，導(dǎo)致改革遭受更大的阻力。

然而，由于我國(guó)的現(xiàn)行的銷售電價(jià)體系中存在電壓等級(jí)間的交叉補(bǔ)貼(一般是高電壓等級(jí)補(bǔ)貼低電壓等級(jí))，電壓等級(jí)之間的銷售電價(jià)差值一般比較小，從而間接導(dǎo)致了大部分省區(qū)的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在電壓等級(jí)之間的差值也比較小(因?yàn)檩斉潆妰r(jià)在制定時(shí)考慮了和銷售電價(jià)銜接)。

上述兩個(gè)因素疊加，會(huì)導(dǎo)致很多配電網(wǎng)(特別是新增的配電網(wǎng))難以通過(guò)制定合理的配電價(jià)格來(lái)回收投資。為了不突破《指導(dǎo)意見(jiàn)》的限制，那些配電網(wǎng)會(huì)直接以省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的差值作為其配電價(jià)格的基準(zhǔn)。

能否采用基于省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)差值的最高限價(jià)法？

既然很多配電網(wǎng)都會(huì)以省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的差值作為配電價(jià)格的計(jì)準(zhǔn)，那能不能干脆直接將那些差值作為最高限價(jià)法的價(jià)格上限？

我們認(rèn)為這種定價(jià)方法值得商榷。因?yàn)椋?/p>

這種定價(jià)方法并沒(méi)有建立起合理的配電價(jià)格的定價(jià)機(jī)制。這里的配電價(jià)格既不是像“準(zhǔn)許收入法”那樣以配電成本為基礎(chǔ)，也不是像“最高限價(jià)法”和“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)法”那樣以公允的效率為基礎(chǔ)。直接用這個(gè)差值來(lái)作為配電價(jià)格，會(huì)使得部分配電網(wǎng)難以收回投資，也會(huì)使得部分條件較好的存量配電網(wǎng)獲得過(guò)多的收益。也就是說(shuō)，要么損害投資者的利益，要么損害電力用戶的利益。

這種定價(jià)方法沒(méi)有建立起配電網(wǎng)和省級(jí)電網(wǎng)之間的合理結(jié)算機(jī)制。在當(dāng)前，我國(guó)各省區(qū)的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)還沒(méi)有將輸電價(jià)格和配電價(jià)格分開(kāi)制定，用電壓等級(jí)之間的差值作為配電價(jià)格會(huì)引出一系列問(wèn)題，比如：這個(gè)配電價(jià)格中是否還包含交叉補(bǔ)貼和損耗?配電網(wǎng)和省級(jí)電網(wǎng)之間的結(jié)算價(jià)格是否要扣除交叉補(bǔ)貼和損耗?配電網(wǎng)和省級(jí)電網(wǎng)之間的結(jié)算電量是采用關(guān)口計(jì)量的電量還是采用用戶電表計(jì)量的總和?政府性基金和附加又如何處理?

如果配電網(wǎng)內(nèi)有一般工商業(yè)用電，這種定價(jià)方法會(huì)難以落地。當(dāng)前大部分省區(qū)的一般工商業(yè)用電沒(méi)有110kV的輸配電價(jià)，220kV更是完全沒(méi)有。對(duì)于一個(gè)220kV的配電網(wǎng)，一般工商業(yè)的配電價(jià)格用哪兩個(gè)電壓等級(jí)之間的差值?

這種定價(jià)方法無(wú)法支撐配電企業(yè)制定更合理的配電價(jià)格套餐。“配電網(wǎng)企業(yè)可探索結(jié)合負(fù)荷率等因素制定配電價(jià)格套餐，由電力用戶選擇執(zhí)行”，這是《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的建議，而且是一個(gè)非常有價(jià)值的建議。但如果采用差值定價(jià)，那么對(duì)于兩部制電價(jià)，配電網(wǎng)內(nèi)的基本電價(jià)就必須和省級(jí)電網(wǎng)的完全一致，“配電價(jià)格套餐”就無(wú)法實(shí)現(xiàn)了。

這種定價(jià)方法難以激勵(lì)配電網(wǎng)降低損耗。當(dāng)前大部分省區(qū)的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)中已經(jīng)包含損耗，而且是綜合損耗。用差值作為配電價(jià)格，配電網(wǎng)將缺少降低損耗的動(dòng)機(jī)。

總之，省級(jí)輸配電價(jià)的差值只是一個(gè)價(jià)格水平限制，不是一個(gè)合理的定價(jià)基礎(chǔ)。而配電價(jià)格的定價(jià)，重要的是建立機(jī)制，不是確定具體價(jià)格。合理的機(jī)制不僅能保護(hù)電力用戶，也需要使得潛在投資者對(duì)配電業(yè)務(wù)的收益有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。

如何克服當(dāng)前制定配電價(jià)格面臨的困難？

當(dāng)前的困難主要來(lái)自于省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)不合理。這個(gè)問(wèn)題業(yè)界早已有共識(shí)。國(guó)家發(fā)改委不僅在其近年來(lái)印發(fā)的文件多次要求各地“拉開(kāi)各電壓等級(jí)間的差價(jià)”，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中也建議：“不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過(guò)大的，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)”。我們有理由相信，隨著電改的推進(jìn)，這個(gè)問(wèn)題一定會(huì)改善直至解決。

同時(shí)，如果采用“準(zhǔn)許收入法”確定配電價(jià)格，由于政策限制導(dǎo)致配電企業(yè)無(wú)法在當(dāng)期足額回收準(zhǔn)許收入的，未收回的部分可以調(diào)劑到未來(lái)的年度(或者監(jiān)管周期)進(jìn)行回收，因此配電業(yè)務(wù)的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)模型不會(huì)受到太大影響。

(感謝胡榮權(quán)、尹明、彭立斌等專家對(duì)本文的貢獻(xiàn)。)