【前瞻】能源電力政策干貨集合！2017大盤點 2018提前看

2018-03-21 11:28:17 《中國華能》　點擊量：評論 (0)

2017年能源電力政策回顧及2018年能源電力政策展望(文 | 華能研究院倪盈司紀朋張斌)一、2017年能源環境政策回顧(一)新時代新征程將

2017年能源電力政策回顧及2018年能源電力政策展望

(文 | 華能研究院倪盈司紀朋張斌)

一、2017年能源環境政策回顧

(一)新時代新征程將帶來能源發展新變革

黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，提出了新時代黨的歷史使命，描繪了新時代的宏偉藍圖，作出了新時代“兩步走”的戰略部署。在新時代高質量經濟發展階段，投資將發揮對優化供給結構的關鍵性作用，而不再僅僅是拉動經濟增長。我國國民經濟支柱產業將發生歷史性變遷，傳統產業未來都會逐步達到峰值，先進制造業、現代服務業等中高端產業、中高端消費等新產業、新業態將成為新增長點。

經濟結構、產業結構、需求結構和區域結構逐步發生的新變化，將深刻影響我國能源和電力消費，消費增速將從中速逐級降至低速增長，直至與經濟持續增長脫鉤，這是能源發展的普遍規律，已被很多發達國家發展歷程所驗證。能源生產模式也將逐步呈現市場化、低碳化、分布式、數字化和智能化等新特點。

(二)生態文明制度化頂層設計深入推進

黨的十八大把生態文明首次納入“五位一體”總體布局，五年來我國生態環境保護從認識到實踐發生了歷史性、轉折性和全局性變化，生態文明績效評價考核和責任追究制度基本建立，將從根本上改變各地區的經濟發展理念和政績觀，加快各地區結構調整和能源轉型的步伐。

黨的十九大提出改革生態環境監管體制，持續實施大氣污染防治行動，意味著過去五年來實施大氣污染治理的有效舉措和機制將長期固化下來，如中央環保督察、生態文明建設年度評價等，這些舉措和機制都將繼續對我國能源和電力需求產生區域性、時段性和季節性影響。

應對氣候變化是全球環境治理的一個重要領域，十八大以來我國積極引導應對氣候變化國際合作，對《巴黎氣候協定》的達成發揮了重要貢獻。按照協定要求，2020年前各國要通報2050年低碳排放發展長期戰略，我國已經基本編制完成2050年低碳發展戰略，包括重要節點目標和配套政策措施，預計不久將公布。

(三)能源革命戰略框架體系基本形成

繼黨的十八大報告首次把能源生產和消費革命納入生態文明建設領域之后，黨的十九大報告在綠色發展中再次提出推進能源革命，并繼承了十八屆五中全會提出的能源革命目標，即建設清潔低碳、安全高效的能源體系。

2017年，國家能源局發布實施面向2030年的能源革命戰略和4個行動計劃，系統部署了2030年前推進能源革命的戰略目標和主要任務 ;繼國家《能源發展“十三五”規劃》和14個配套專項規劃發布之后，31個省區市也陸續發布了能源和電力發展“十三五”規劃，進一步細化分解推進能源革命戰略的任務。我國能源發展第一次構建起綜合性和專業性、中期性和長期性、全局性和地區性相結合的立體式、多層次規劃體系，基本構成了推進能源革命“四梁八柱”性質的主體框架。

能源革命戰略是一個面向2050年的長期戰略，是我國的能源發展國策。目前，國家能源局正在研究編制2035、2050年能源發展戰略綱要，描繪新時代能源發展的路線圖和時間表，將成為能源行業規劃和能源企業轉型的重要依據。

(四)中央環保督察全覆蓋強化污染排放治理

2017年，歷經兩年的中央環保督察，完成了全國31個省區市的全覆蓋。中央環保督察是習近平總書記親自倡導推動生態文明體制機制的一項重大改革舉措，目前國家督省體制機制已經基本健全，緊盯地方黨委政府，堅持問題導向，有效發揮社會監督作用，嚴肅嚴厲追責問責，取得明顯成效。

中央環保督察在加大環保執法和問責力度的同時，也影響高污染高耗能行業的生產經營，倒逼地方產業轉型升級。中央環保督察的成功做法已經應用到《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動強化督查方案》中，重點對“2+26”城市所有縣(區)“散亂污”整治、清潔取暖、工業治理及淘汰、錯峰生產、重污染應急等12項重點任務。中央環保督察、攻堅行動及相關措施都是在探索和建立長效機制，將長期堅持下去，也將給能源和電力消費帶來持續影響。

(五)地方能源電力規劃力推結構轉型

2017年，各省陸續發布了省級能源及電力規劃，均將地區能源轉型作為“十三五”發展的中心工作(研究院已對重點地區(江蘇、浙江、內蒙、山東、廣東)的能源規劃進行了深入解讀，相關成果已在《華能技術經濟研究》發表，此處著重介紹其他省份的共性特征。)，以下幾個方面值得特別關注：

大力推動可再生能源發展。各省產業政策和資源配置由傳統能源向新能源傾斜的力度進一步加大，能源供給結構進行更深層次的調整。

一是推動一批水電項目發展。青海、四川等省份力爭國家對“三江”水電基地項目的支持，“十三五”新開工水電3064萬千瓦，占全國的71%。二是穩步推動陸上風電開發，積極探索海上風電項目建設。“十三五”期間，風電開發布局重心由“三北”地區轉向中東部和南方地區。預計五年間中東部和南方陸上風電新增并網容量將達到4200萬千瓦，將超過“三北地區”的3500萬千瓦。2020年中東部和南方地區陸上風電規模將達到7000萬千瓦以上，預計占國家總規模的33%。三是推動太陽能產業發展。推動中東部分布式光伏發展，安徽、江西分布式光伏分別新增670萬、200萬左右。結合外送通道推動西部地面光伏電站建設，陜西、青海、甘肅、寧夏新增光伏電站1188萬千瓦，河北、山西將增長900萬千瓦左右。

積極推進煤炭供給結構調整，通過去產能提質增效。山西省在晉北、晉中、晉東三大煤電基地進一步加大資源整合，到2020年控制煤礦數量在900座以內，相比2015年減少178座。河南省“十三五”期間嚴格控制新建煤礦項目，推進煤炭綠色開采，力促一批煤炭轉型升級工程落地。河北省明確要壓縮煤礦生產規模，關閉退出煤礦123座，淘汰生產能力5103萬噸/年。

大力實施能源消費雙重替代，即清潔替代和電能替代。北京、甘肅、廣西、貴州、云南等省預期較為樂觀。到2020年，北京將建成以電力和天然氣為主體、地熱能和太陽能等為補充的清潔能源體系。甘肅將有序推進蘭州等重點城市煤改氣、煤改電工程，全面整治城鎮燃煤小鍋爐，逐步淘汰分散燃煤鍋爐。貴州大力推動用能方式轉變，在城市實施煤改氣工程。云南將有計劃地啟動清潔能源對傳統能源的替代，非化石能源占一次能源消費比重達到25%左右。

(六)煤電新定位首次明確

煤電要為清潔能源發展騰空間，首次寫入2017年政府年度工作報告，預示著今后較長一個時期的政策取向和市場導向，印證了我們此前對煤電將長期面臨電量和效益“兩個雙重擠壓”的判斷。為清潔能源讓路、為電力供應兜底已經成為煤電的新角色定位，也體現在2017年電力市場運行中，需要統籌應對，積極謀劃轉型。正是基于這個新定位和2016年工作基礎，2017年政府工作報告將防范化解煤電產能過剩風險列為全年工作重點，逐級加大工作力度，問責落實。

2017年1月，國家能源局發布《關于進一步做好火電項目核準建設工作的通知》，并向11個省區下發《關于銜接“十三五”煤電投產規模的函》，要求停建、緩建一批煤電項目，涉及規模達到1.76億千瓦。4月，國家能源局發布的《2020年煤電規劃建設風險預警的通知》，對煤電項目核準建設提出更嚴厲要求：一是橙色與紅色等級省份同等對待，都要緩核、緩建自用煤電項目，并在國家指導下合理安排建設投產時序 ;二是對綠色風險等級省份增加約束條件，將跨省區電力互濟等因素納入統籌范圍 ;三是強調由國家統一安排項目核準與建設。7月底，國家16部委聯合印發《關于推進供給側結構性改革防范化解煤電產能過剩風險的意見》，編制2017年工作方案，將第一批煤電淘汰、停建、緩建目標任務層層分解，明確地方政府、企業責任人和實施細則 ;下發分省年度投產規模，嚴控新增煤電規模 ;開展自備電廠督查。

(七)可再生能源支持政策效果顯現

“十三五”以來，積極消納可再生能源已成為能源綠色轉型的主要抓手和政府能源主管部門的重點工作。2017年初國家電網公司向社會承諾，力爭到2020年將其經營區范圍內棄風棄光率控制在5%以內，從根本上解決新能源消納問題。主要措施包括：合理優化布局，大部分新增裝機集中在中東部和南方地區 ;“三北”地區火電機組靈活性改造，且80%以上的自備電廠要充分參與系統調峰 ;大力推進電能替代，累計完成5000億千瓦時以上 ;新能源跨區跨省送電等。

2017年前三季度，棄風、棄光率分別為12%和5.6%，同比分別下降了6.7個百分點和3.8個百分點，新疆、甘肅等重點地區棄風率分別下降了12.1個百分點和10.5個百分點 ;西南地區水能利用率同比提升約2個百分點，棄水電量同比減少35億千瓦時。

我國可再生能源支持政策將從標桿上網電價逐步轉向配額制，即“強制市場份額+綠色證書交易”。2017年2月，《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》發布，7月1日起可再生能源綠色電力證書認購工作正式開展。11月，《解決棄水棄風棄光問題實施方案》印發，正式提出實行可再生能源配額制。可再生能源補貼方式的市場化轉變，目的是減輕國家財政壓力，而發電企業的實際電價可能有所降低且波動變化，企業盈利預期的難度將增加。

(八)新形勢下電力需求側管理擴充新內涵

《電力需求管理辦法(2017版)》要求牢固樹立“電力的需求側即是用戶的供給側”理念，切實發揮好電力需求側管理的重要作用，推進供給側結構性改革。新版《電力需求管理辦法》從推進電力體制改革、實施電能替代、促進可再生能源消納和提高智能用電水平等方面，將電力需求側管理進一步擴展到節約用電、環保用電、綠色用電、智能用電和有序用電五個維度，極大地豐富了電力需求側管理的內涵：不再是傳統的電力需求側概念，而是消費與生產協同互動的綜合概念 ;電力用戶不再是被動的負荷，而是主動參與的需求側資源 ;不再是單純依靠技術和管理手段，而是更多依靠經濟激勵和市場化手段。

電能替代工作迅速落實。2016年，國家八部委發布《關于推進電能替代的指導意見》，明確在北方居民采暖、生產制造、交通運輸、電力供應與消費四個重點領域推進電能替代。2017年，安徽、福建、河南、湖南、云南、江西、山東、四川、重慶、陜西等多個省份，迅速出臺落實電能替代的具體措施、重點推進領域和配套支持措施。

(九)“一帶一路”高峰論壇搭建能源國際合作平臺

“一帶一路”是我國推動全球治理體系變革的重要抓手。四年來，我國與“一帶一路”沿線國家共同打造了多層次合作機制，設立了亞投行、絲路基金、亞洲金融合作協會等新型合作平臺。2017年，國際合作高峰論壇更為“一帶一路”今后的發展搭建了長期、機制化的合作平臺，論壇將定期舉辦，并成立論壇咨詢委員會、論壇聯絡辦公室等機構。

《推動“一帶一路”能源合作愿景與行動》提出了共同構建綠色低碳的全球能源治理格局，推動全球綠色發展合作 ;倡議共建“一帶一路”能源合作俱樂部，面向所有國家和利益相關方，推動各國間政策溝通和貿易暢通、加強能源投資合作與產能合作、增進能源基礎設施互聯互通、促進人人享有可持續能源、完善全球能源治理結構。未來，我國還將繼續拓展參與全球能源治理的平臺、途徑和方法，包括雙邊能源聯合工作機制、多邊框架下能源合作、國際能源變革論壇等，這些都為國際能源合作搭建了機制性平臺。

二、2018年能源環境政策展望

(一)能源“十三五”規劃中期評估及滾動修編

2018年，國家能源局將啟動能源“十三五”規劃中期評估研究工作，可能涉及規劃的滾動修編。預計規劃評估和修編工作將全面貫徹落實黨的十九大精神，根據過去兩年來的發展實際更新各類能源發展目標，特別是風電、太陽能發電等非水電可再生能源發展目標。另外，地方也將積極貫徹落實黨的十九大精神和中央經濟工作會精神，調整相關規劃目標，需要密切關注。

(二)化解煤電過剩產能任重道遠

2018年全國能源工作會議已明確提出“大力化解煤電過剩產能”，作為深入推進供給側結構性改革的重要內容。預計將從三個方面開展工作：一是繼續實施年度風險預警機制，強化預警結果的約束作用，促進地方和企業科學有序規劃建設煤電項目。二是繼續做好化解煤電過剩產能后續任務分解，預計將出臺第二批煤電淘汰、停建、緩建工作方案。三是調控政策將逐漸市場化和法治化，調控手段也將分類施策，避免一刀切。

(三)可再生能源配額考核即將啟動

《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》明確，2018年適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強制約束交易。《解決棄水棄風棄光問題實施方案》進一步予以確認，2018年《可再生能源電力配額及考核辦法》也將發布。結合配額制考核的啟動，國家在繼續實施風電、光伏發電投資監測預警機制的同時，還將實行可再生能源電力消納預警機制，切實提高可再生能源消納水平。

目前，國家能源局正在按照黨的十九大精神進一步研究可再生能源中長期發展戰略和發展目標，有可能有較大幅度上調。初步設想是：力爭到2035年，能源需求增量全部由清潔能源提供，可再生能源發展進入增量替代階段。2035 ～ 2050年，全面構建以可再生能源為主體的現代能源體系，可再生能源對化石能源進入全面存量替代階段。

(四)污染防治攻堅戰繼續推進

2013年，國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》，明確了京津冀、長三角、珠三角等地區污染治理目標，考核期限是2017年底。今后三年將繼續開展污染防治攻堅戰，預計2018年國家將出臺銜接行動計劃，并將過去幾年來形成的有效做法固化成機制，比如中央環保督察機制將持續深入開展。

目前，國家環保部正在梳理問題、總結經驗，進一步完善相關機制和配套措施，研究制定中央環保督察相關法規，把中央環保督察長期堅持下去，并針對重點地區、重點行業和重點問題開展機動式、點穴式專項督察，同時積極指導和督促地方建立省級環保督察體系，通過省以下環保垂直管理改革制度抓緊推進。預計2018年可能會出臺相關措施。

(五)全國碳市場將正式運行

全國碳市場建設已在2017年底啟動，2018年正式試運行，到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明的全國市場。煤電行業是溫室氣體排放大戶，新的配額及市場交易規則將產生較大影響，提出較高要求。對于低效小型煤電機組，由于受分配基準線設定影響，可能面臨較大的配額缺口，經營發展面臨較大壓力。