如果僅從字面意思上理解消納保障機制，顯然低估了其將作用于新能源產(chǎn)業(yè)，乃至國家能源格局所產(chǎn)生的助推力。

(來源：中國電力企業(yè)管理 ID：zgdlqygl 作者：陳敏曦)

促進可再生能源發(fā)展的消納保障機制作為能源轉(zhuǎn)型時期的公共政策，關(guān)注的重點不僅僅是可再生能源的消納利用。在能源消費總量基數(shù)逐漸擴大，電力市場日趨成熟的環(huán)境中，實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型目標和破局新能源發(fā)展困境的政策著力點已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

從發(fā)力于供給側(cè)到盤活消費側(cè)，不難窺見政策空間從技術(shù)積累向拓展消納的遷移，也可洞悉行業(yè)利益發(fā)展從政策激勵向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)軌的態(tài)勢。

建立低碳能源發(fā)展的長效機制，以最低的社會成本實現(xiàn)公共利益的最大化，政策制定者的用意和國家發(fā)展可再生能源的意志，不言自明。

新政恰逢其時

“從2017年開始征求意見，征求意見稿從第二稿的30多條20多頁，到第三稿中十余條，5頁紙。每一次收到的反饋意見都超過幾百頁。但是這個政策最終能夠出臺，沒有胎死腹中，說明這是符合社會對綠色能源需求的政策，既是行業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段的內(nèi)在要求，也是每年寫進政府工作報告中，健全《可再生能源法》的外部環(huán)境要求。”作為參與和見證《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（以下簡稱“消納保障機制”）制定出臺全過程的親歷者，國家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源中心副主任陶冶對此頗感欣慰。

可再生能源行業(yè)從來不缺政策，消納保障機制卻是最“難產(chǎn)”的一個。

作為消納保障機制的前身，配額制早在我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，就被作為《可再生能源法》的相關(guān)條文圈定在政策法規(guī)制定的考慮范疇之內(nèi)。陶冶回憶，配額制被真正提上議事日程，是在2005年可再生能源法立法階段，而配額制的研究則可以追溯到更早前的2000年初，當時從國外引進了各種可再生能源政策和手段，以供政策制定者們研究哪一種政策可以更好地在我國落地。

國際上通用的配額制與固定電價這兩種可再生能源發(fā)展政策，無論是在實施路徑還是方法論上都截然不同，后者因政策模型更為簡單、對企業(yè)保護性更強，更適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期現(xiàn)狀的優(yōu)勢成為更優(yōu)選，結(jié)合財政補貼沿用至今。

盡管在激烈的爭辯中，寫入立法的首次“流局”，被業(yè)內(nèi)人士認為“有可能錯失了在我國執(zhí)行配額制的最佳時機”。但我國可再生能源行業(yè)在系列產(chǎn)業(yè)扶植政策的引導下，迅速積累了技術(shù)優(yōu)勢和產(chǎn)能規(guī)模，2018年光伏、風電的裝機和發(fā)電量均已坐上世界頭把交椅；可再生能源已成為我國新增電力的主力替代電源，在承載了更多能源轉(zhuǎn)型重任和寄托的同時，也成為帶動制造業(yè)發(fā)展和推動國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要引擎。

然而，單獨飼以“胡蘿卜”也有政策的“副作用”。繼2010年我國風電出現(xiàn)首次明顯棄風，到2016年解決棄風棄光問題被作為政治議題擺上中央領(lǐng)導的辦公桌，可再生能源發(fā)展的不均衡、“重建輕用”導致的消納矛盾日益突出，隨著全國電力裝機走向整體富余疊加經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整，逐步收窄的消納空間與日益膨脹的裝機數(shù)量出現(xiàn)明顯錯位，棄風棄光已經(jīng)演變到了不容忽視的地步。

更為緊迫的是，作為可再生能源補貼的唯一來源，可再生能源基金電價附加的線性累積，儼然不能滿足風電、光伏產(chǎn)能幾何數(shù)量級的增長勢頭。正如業(yè)內(nèi)人士所述，“誰也沒有料想到新能源會發(fā)展到如此規(guī)模。”

財政補貼的捉襟見肘使得可再生能源企業(yè)誠惶誠恐，“三棄問題”的惡化趨勢也促使主管部門重新思考可再生能源產(chǎn)業(yè)政策的引導方式。

陶冶告訴記者，從全球促進可再生能源發(fā)展的政策措施來看主要分為三個方面，一是制定可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略目標，明確可再生能源在未來能源轉(zhuǎn)型中的地位；二是制定支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟激勵政策，包括采用招標系統(tǒng)、設立固定電價，或采用固定補貼和稅減免等措施；三是制定強制性可再生能源市場份額政策。

推進電力市場化需要具有市場約束力的手段，曾被“棄用”的配額制被再次擺上臺面。

2012年，國家能源局發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，以較大篇幅提出了“建立可再生能源發(fā)展目標考核機制”、“實施可再生能源電力配額制度”等作為配合規(guī)劃實施所需的必要政策保障，明確了地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、達到規(guī)模的大型發(fā)電企業(yè)完成可再生能源的目標和要求。2014年《可再生能源配額考核辦法（試行）》進一步明確了2015年、2017年、2020年三個時間節(jié)點全國各省（區(qū)、市）需要完成的配額指標。

與政績考核掛鉤是配額制的理想“配置”，是能夠促進地方政府完成配額的原生動力，但這需要一套全國性的頂層機制和更高決策層的支持。

很顯然，無論是落實和實施配額制的市場條件的缺位，還是疏導和分攤可再生能源發(fā)展經(jīng)濟代價途徑的缺失，當時我國的制度基礎(chǔ)并不具有實施配額制的外部環(huán)境。部分地方政府和相關(guān)發(fā)電企業(yè)表現(xiàn)出了明顯的抵觸情緒，矛頭則直指配額制的“計劃色彩”。而后續(xù)國家能源局出臺的試圖軟化對于地方政府考核的《關(guān)于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額制考核有關(guān)要求通知意見的函》，以及《建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》，也在一片喧嘩中再度“流產(chǎn)”。

陶冶在回顧配額制的發(fā)展歷程時總結(jié)道：“配額制作為保障可再生能源消納的強制性目標，意在促進電力系統(tǒng)的運行機制、資源配置、運行區(qū)域為滿足消納目標進行強制性調(diào)整。這需要健全配套的考核及激勵機制，也需要市場環(huán)境作為后盾確保其實施的可操作性。”

誠如陶冶所述，美國、英國等電力市場成熟的國家，普遍采用強制性市場份額，以電力市場為基礎(chǔ)促進可再生能源的開發(fā)利用。對參與市場競爭的電力供應商提出約束性市場份額的要求，并通過綠色電力交易證書實現(xiàn)強制性市場份額的流轉(zhuǎn)。可再生能源電力企業(yè)除了通過電力銷售獲得電價收入外，還可以通過綠證交易獲得額外收入。

對于配額制的研究雖未曾中斷，而真正的轉(zhuǎn)機則蘊藏在電力市場化改革的持續(xù)發(fā)力中。隨著電力市場規(guī)則體系建設的推進，發(fā)用電計劃逐步放開，售電公司和電力交易機構(gòu)等市場化元素走向成熟，通過市場化手段，可以為地方政府及相關(guān)企業(yè)等利益主體提供更多可能因?qū)嵤┡漕~制而造成的利益出讓和減損的緩沖途徑，為配額制再次進入公眾視野作下良好鋪墊。

與此同時，從2018年中相關(guān)政府部門出臺光伏“531新政”以嚴控補貼項目規(guī)模，到2019年前四個月密集出臺的多部風電、光伏產(chǎn)業(yè)政策，既明確了2021年新能源平價上網(wǎng)的時間節(jié)點，也對2020年新增項目補貼資金的上限和規(guī)模指標的配置加以嚴控，并以陸續(xù)公布的指導性價格作為競爭性配置的商業(yè)價格。

當供給側(cè)的政策空間逐步收窄，業(yè)內(nèi)翹首消費側(cè)的剛性空間。被認為是確保實現(xiàn)可再生能源順利進入平價時代關(guān)鍵政策的配額制，在其實施的法律和政策基礎(chǔ)已然成熟的環(huán)境下，迎來了出臺的最佳時機。

“目前困擾我國可再生能源發(fā)展的兩大問題，一個是補貼資金，另一個就是消納。此次消納保障機制的出臺，從文件名稱的修改就可以看出，首先就是要解決消納，解決新能源‘大而不強’的問題。而從遠期來看，一方面是通過綠證、超額消納量的市場化交易行為給予義務主體和發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟激勵和多元化的收益來源，同時，對于補貼問題的解決，綠證交易至少是可選的方案和手段之一。進而通過這樣的保障機制扭轉(zhuǎn)、促進和延續(xù)電力消費者購買可再生能源的意愿和行為。”陶冶說。

回溯消納保障機制的演進歷程，其濃縮了我國可再生能源發(fā)展的每一個片段。這其中不僅有新能源企業(yè)從弱小到強大經(jīng)歷的每一次磨礪，還有大省間的博弈、地方政府和配額政策的針鋒相對；既有電網(wǎng)企業(yè)為完成消納角色的扮演而付出的努力，在未來還會有售電公司、電力交易機構(gòu)的參與和支撐，更值得期待的，是電力市場為可再生能源發(fā)展提供的更大平臺和依托。

“消納保障機制的出臺，會極大地推動我國電力市場中綠電的交易規(guī)模、交易的參與度和活躍度；同時通過強制性或者約束性的消納權(quán)重，為可再生能源在消納側(cè)爭取到了剛性的市場空間。”陶冶說，“此次出臺的消納保障機制并沒有將可再生能源企業(yè)納入考核義務主體，加之以往通過規(guī)模指標、固定電價對于供給側(cè)的激勵，對于可再生能源產(chǎn)業(yè)來說都是正向積極的促進，而政策空間的遷移并不意味著國家降低了對于可再生能源發(fā)展的需求與要求，而是希望未來通過更多企業(yè)和企業(yè)間的競爭，技術(shù)與技術(shù)間的競技，促進可再生能源更高質(zhì)量的發(fā)展。”

可以預見，更多的可再生能源進入電力市場是必然的，可再生能源在電力市場中實現(xiàn)自我競爭和優(yōu)勝劣汰也是必然的。在“十四五”以及更遠的未來，無論是對于帶補貼的存量項目，還是即將到來的第一批20.76萬千瓦平價項目，在同等市場地位下，以何種技術(shù)、何種規(guī)模、何種經(jīng)濟性來滿足這樣的消納空間，更多的是依靠可再生能源企業(yè)對于行業(yè)的整體研判，以及依靠市場行為進行的全局優(yōu)化。

畢竟，消納保障機制是以最低成本實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的選擇之一。

破解消納困局

對于地方政府在完成國家能源轉(zhuǎn)型中的重要性，已經(jīng)在業(yè)內(nèi)達成了一致認知，曾有業(yè)內(nèi)人士直言不諱：“只要上面明確地方政府需要承擔可再生能源的消納責任和義務，所有問題就都可以解決。”

對比3輪征求意見稿和最終公布文件的變化，在核心思想和主體框架的方略上并沒有發(fā)生重大改變，在義務主體、權(quán)重指標和豁免機制等細節(jié)設計中也僅作了細微調(diào)整，而對于消納責任考核方式的修改，則成為政策公布后對于落實執(zhí)行力度和效果的最大擔憂，引起了業(yè)內(nèi)熱議。

從考核地方政府到考核售電公司，從與政績掛鉤到排除在考核義務主體之外，數(shù)年間的數(shù)易其稿，其中勢必涉及到多主體間利益訴求的權(quán)衡與平衡。而在“溫和”與“硬核”間的尺度拿捏，又是否會因回避阻力而導致籌劃力度的缺失，進而影響整體執(zhí)行的效果？

“此前絕大部分業(yè)內(nèi)人士都認為，消納保障機制沒有把地方政府作為考核義務主體，是沒有抓住牛鼻子，但是如果參看近期公布的各省區(qū)消納監(jiān)測報告，相信大家也會越來越理解和明白，通過與‘一票否決制’的雙控考核、非化石能源占比目標等等這些已經(jīng)與政績考核相掛鉤的工作銜接，約束力是毋庸置疑的。”陶冶告訴記者，就考核而言，盡管目前國家能源局無法對省級政府、電網(wǎng)公司通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)強有力的約束，但仍可以通過相關(guān)信息通報、約談等手段，激發(fā)參與和實施消納保障機制的積極性。比如國家能源局歷年發(fā)布的《全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價報告》就可以看作輿論監(jiān)督的手段。

除此以外，為了確保消納保障機制的實施效果，此輪政策制定還將地方經(jīng)濟運行局和能源派出監(jiān)管機構(gòu)的職能涵蓋在內(nèi)。一方面考慮是基于經(jīng)濟運行局作為地方電力系統(tǒng)運行的直接管理和歸口單位，不僅安排傳統(tǒng)火電的發(fā)電計劃，同時對于科學合理制定省級可再生能源消納方案，以及部門間的協(xié)調(diào)都有著舉足輕重的作用，使可再生能源消納能夠更加貼近市場。另一方面，通過強化國家能源派出機構(gòu)在落實消納保障機制中的監(jiān)管職能，力求對各地區(qū)消納能力，以及義務主體的消納完成情況予以監(jiān)督。

如果從省級政府的角度而言，無論是出于當前經(jīng)濟環(huán)境的影響，還是出于對省內(nèi)GDP的考量，選擇更符合地方經(jīng)濟利益的發(fā)展道路無可厚非。也正因如此，此次消納保障機制也給予了地方政府更多自主決策權(quán)和靈活性資源配置的讓渡，省級政府可以結(jié)合本省可再生能源發(fā)展地位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況、資源情況以及電力市場的建設情況，結(jié)合節(jié)能減排、碳減排、雙控指標，自行決定完成國家設定的消納配額指標的方式。

國家能源局近期發(fā)布的《2018年度全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測評價報告》顯示，作為清潔能源示范省的浙江，2018年度可再生能源消納量為826.98億千瓦時，同比下降1.5%。隨著中東部省份用能空間的逐步收窄，浙江省成為目前第一個公開購買綠證的省份，通過200萬個綠證增加20億千瓦時的可再生能源消納量。

“在政策的實施初期，我們并不希望大部分省份完不成指標，從目前的消納權(quán)重指標的配置情況，以及政策配套機制來看，執(zhí)行效果是不存在疑問的。在接下來到政策正式實施的2020年，既是倒逼捋順流程的過程，也是整個電力系統(tǒng)上中下游的各個主體，包括能源部門、監(jiān)管部門、政府部門理解和清楚整套機制運行的過程。因為這套機制不僅涉及到電力體制改革前未曾出現(xiàn)的售電企業(yè)、微網(wǎng)、增量配網(wǎng)業(yè)主，同時還涉及跨省區(qū)之間的協(xié)調(diào)交易和綠證、超額完成量的交易。同時，相應的配套機制和消納權(quán)重指標也會進行逐步完善和動態(tài)調(diào)整。當然，這其中也包括對東部地區(qū)承擔更多消納任務的討論。”陶冶說。

從我國政府簽訂《巴黎協(xié)定》就應對全球氣候變化作出莊嚴承諾，到《能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略（2016-2030）》中提出2025、2035年非化石能源占一次能源消費比重分別超過18%和27%的目標；從黨的十八屆五中全會提出重點地區(qū)實行能源消費總量和強度“雙控”行動，到2017年國家電網(wǎng)公司發(fā)布20項措施力圖解決可再生能源限電難題，能源轉(zhuǎn)型這一既關(guān)系到國家能源安全命脈，又涉及到資源、經(jīng)濟、民生的戰(zhàn)略命題，得到了從中央到地方的廣泛關(guān)切。但對于究竟該以資源富集的西部地區(qū)為抓手，還是優(yōu)先在能源結(jié)構(gòu)相對較差的東部地區(qū)落腳，業(yè)內(nèi)始終存在爭論。

曾有觀察人士認為，西部省份的能源結(jié)構(gòu)中可再生能源占比已經(jīng)達到或超過20%，需要轉(zhuǎn)型的并不是這些省份。而東部省份一個省的用電量就可以甩掉西北、東北電網(wǎng)的合計用電量，如果僅僅依靠西部省份，是不可能實現(xiàn)真正的能源轉(zhuǎn)型。

“我并不認為東部地區(qū)在能源轉(zhuǎn)型的節(jié)奏或動作上慢了或是少了，如果從政府的主動作為來看，從促進包括海上風電等分布式電源發(fā)展，到積極利用輸電通道消納，或者是對于省外來電和綠證購買的積極性來說，東部地區(qū)反而是走在前面的。”陶冶說，“考慮能源轉(zhuǎn)型，既要看到東部地區(qū)風光資源、土地資源不足的劣勢，也要考慮他們作為負荷中心、經(jīng)濟發(fā)展中心良好的消納潛力，因此首先要鼓勵東部地區(qū)分布式能源的充分就地消納，同時盡可能發(fā)揮特高壓輸電通道的優(yōu)勢，以東部省份消納潛力來整體提高國家對于可再生能源的利用規(guī)模。”

根據(jù)消納保障機制2020年度的指標測算，酒泉—湖南、扎魯特—山東、寧夏—山東、上海廟—山東、寧東—浙江等特高壓輸電通道中，可再生能源電量的比例均不低于30%。

對于中東部受端省份而言，接納更多的省外來電，即意味著壓縮省內(nèi)的發(fā)電空間，即便是風電、光伏的價格再低，降低本省內(nèi)的火電出力，最終直接影響的還是與地方經(jīng)濟掛鉤的省屬能源企業(yè)的收益；同時，大部分特高壓受端省份還承擔著外送水電的接納任務，在剛性計劃指標下，更大規(guī)模的新能源電量同樣意味著更大的調(diào)度壓力和額外的調(diào)峰成本。在用電量低迷的形勢下，無論怎么算，都不是一筆劃算的買賣。

“隨著電網(wǎng)的互聯(lián)互通，特高壓輸電通道建設完工，以及更多的市場化交易行為，讓我們看到了通過市場化手段打破省間壁壘機制性障礙的可能，也讓我們逐漸意識到在跨區(qū)輸電通道或是特高壓輸電通道落地端可再生能源電量的分配中，方法學和計量方法逐步完善的必要性。”陶冶給記者舉了一個例子，以日內(nèi)波動性較大的風電為例，在夜間滿發(fā)時，如果受端省份愿意壓低省內(nèi)火電出力，那么按照濃度計量法，夜間輸電通道內(nèi)風電的濃度占比自然就會提高，而受端省份通過日內(nèi)機組開機序列的調(diào)整安排，將火電機組的夜間和日間發(fā)電小時數(shù)優(yōu)化，在不改變省內(nèi)火電機組總發(fā)電量的前提下，即便消納空間有限，依然可以通過更先進的計量手段形成的更多購買方式，完成更可觀的可再生能源消納量。

“可再生能源消納權(quán)重在滿足國家能源轉(zhuǎn)型要求的前提下，作為剛性指標落實下去，不僅需要研究機構(gòu)、交易機構(gòu)發(fā)揮聰明才智，還要有送受兩端省份的協(xié)商和認可。通過實際運行情況逐步驗證了消納保障機制的合理性和可行性，下一步我們可能會在逐步提高東部地區(qū)可再生能源占比上，在如何促進西部地區(qū)綠色電力在東部地區(qū)落地消納的事情上加以研究和推進。”

在送端地區(qū)消納遇阻、而受端地區(qū)能源雙控趨緊的當下，通過消納保障機制實現(xiàn)能源資源更大范圍的合理配置，外來電將不再是“燙手的山芋”。而作為國家能源戰(zhàn)略中“四梁八柱”的前瞻性、引領(lǐng)性政策文件，消納保障機制或許是解決可再生能源發(fā)展不均衡的一劑良方。

彌合補貼缺口

近期，一則“多家光伏企業(yè)找到婆家”的新聞引爆能源圈，其中涉及多家央企決定國有資本參股非上市企業(yè)及非國有控股上市公司的資產(chǎn)重組事項。

有聲音認為，央企占據(jù)了更為深厚的資金優(yōu)勢和資源儲備，民企借力有政府背書的央企可以謀求更好的發(fā)展前景；也有觀點認為，在長期補貼缺口難以短時間內(nèi)彌合的情況下，即便是占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的龍頭企業(yè)，也依然要面臨現(xiàn)金流短缺和資金鏈瀕臨斷裂的危機，而此番聯(lián)姻，既可以實現(xiàn)在國資委對央企、國企股權(quán)收購充分放權(quán)后，央企與民企的雙贏，同時也是國資委為之前新能源產(chǎn)業(yè)的“白條”買單。

無論揣測如何，業(yè)內(nèi)依然期待國家對于彌補補貼缺口時間節(jié)點的明確答案。

“無論是提升可再生能源電價附加，還是以財政資金來補充，財政部、發(fā)改委價格研究所、能源局等方方面面都在研究這個問題，即使現(xiàn)在嚴控了2019年補貼項目的數(shù)量，但對于1600多億補貼缺口這個龐大的數(shù)字，是不能通過單一的手段來解決補貼的歷史遺留問題。這確實需要多管齊下的措施，而綠證可以在一定程度上彌補或修正這個問題，但也需要結(jié)合新的市場環(huán)境和新的市場機制去改良。”陶冶介紹。

2107年2月國家能源局發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》，至今已實施2年，但自愿認購的數(shù)量仍不超過四萬左右。這其中既有信息發(fā)布、義務要求、政策水平等因素的影響，也有因承擔補貼功能而被推高的價格制約因素。

在即將到來的平價時代，盡管新能源發(fā)電的邊際成本不會受到燃料價格波動等因素的影響，通過技術(shù)進步實現(xiàn)成本下降的空間也依然存在，但對于初期投資較大的新能源而言，即便可以在電力市場中以“零價”報價贏得發(fā)電量空間，但設備的折舊費用仍需要合理的資金回報率作為投資回收的渠道，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

而綠證又是否能在繼續(xù)承擔彌補補貼缺口的功能之外，通過市場交易為平價項目業(yè)主帶來額外的收益，并突破技術(shù)范圍、政策體系的制約，與消納保障機制銜接形成一套完整的市場流通體系？

陶冶告訴記者，對于平價項目而言，綠證更多承擔的是經(jīng)濟補償?shù)慕巧ぐl(fā)供給側(cè)參與市場交易的意愿。而目前核發(fā)的綠證技術(shù)范圍相對較窄，只包括陸上風電和地面光伏電站，下一步配套政策的調(diào)整，將會把綠證的技術(shù)范圍逐步拓寬，將所有可再生能源電力的技術(shù)都涵蓋在內(nèi)。無論綠證是來自于何種技術(shù)，它的成本可能不一樣，但是最終的交易出清價格很有可能會趨同。從目前的情況來看，平價項目綠證的經(jīng)濟性和競爭力都更強，很有可能會被優(yōu)先進行交易。

對于作為相關(guān)政策的配套機制而言，消納保障機制帶有一定的約束性，而綠證作為履約的一種手段，在未來很有可能會形成強制性認購。但綠證并不是履約的唯一手段，就超額消納量與綠證交易的優(yōu)先級和成本而言，依然將由市場決定。

在回應可能出現(xiàn)的綠證重復交易是否會影響到終端用電成本的問題時，陶冶并不諱言，“從目前的機制設計來看，確實存在綠證被重復交易的可能，但被重復計算的規(guī)模不會很大。同時綠證交易作為虛擬量的交易，僅僅是履約的輔助性手段，我們會通過每年不同地方的指標水平進行重新調(diào)整，在保證國家能源轉(zhuǎn)型的前提下，把這種交易規(guī)模降到合理水平。因為只要有交易，就一定會有交易成本，而成本一定會疏導到用戶側(cè)，我們并不希望因為這樣的政策實施給消費側(cè)帶來價格上漲的實際效果。”

如果沒有綠證交易的配套，消納保障機制很有可能淪為僵化的數(shù)字游戲，而如果沒有約束性指標作為基礎(chǔ)，綠證交易也難成真正的市場。出于綠證替代補貼的初衷，持證項目在出售綠證時，必然會促使成交價格盡可能地向補貼金額靠攏，而不是由市場供需定價，也因此導致了綠證價格偏高而交易量偏低的現(xiàn)狀。而綠證技術(shù)范圍的拓寬，對于沒有補貼的項目而言，議價時不會以補貼金額為標準，這將大大推動綠證的采購和普及。而作為消納保障機制的配套政策，具有約束性的消納指標是否會再度推高綠證價格？平價項目與存量項目綠證的關(guān)系如何確定？證書有效期的頒發(fā)方式，以及如何進行更為科學的計量等根本性問題仍有待厘清。

消納保障機制的實施，是我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段決定，由補貼驅(qū)動向責任驅(qū)動的重大轉(zhuǎn)變，將從根本上解決新能源發(fā)展“大而不強”的問題。“大棒”的功效絕不亞于上個十年以補貼為代表的“胡蘿卜”給行業(yè)提供的養(yǎng)份和動力。

對于各省級能源主管部門而言，如何依據(jù)省內(nèi)能源發(fā)展現(xiàn)狀對消納保障機制的責任和內(nèi)容進行細化，既涉及到省內(nèi)能源價格的因素，也關(guān)系到電力市場的實際運行環(huán)境，甚至包括新能源與電力消費者直接交易等問題，都還需要在2019年試運行階段逐步調(diào)試。

對于電網(wǎng)企業(yè)來說，如何按照省內(nèi)制定的實施方案進行落實，如何做到科學公平合理的分配保障性收購的電力，以及如何進一步完善可再生能源交易機制的制定、交易收益的分配，都還需要進一步細化和籌劃。

對于電力交易機構(gòu)來說，在繼續(xù)承擔以往調(diào)度和發(fā)策層面任務的同時，如何將超額完成量交易等有關(guān)措施更好地與現(xiàn)有電力市場相銜接，如何進一步確保和組織好綠電在市場中的交易行為，將成為體現(xiàn)消納保障機制效果的重要環(huán)節(jié)。

對于作為義務主體的售電公司來說，在此次消納保障機制里承擔的工作最為復雜，既被賦予了充分的交易權(quán)利，同時也要承擔對應于全年時間節(jié)點里，如何以最低的交易成本來完成消納的義務，這也對售電公司的經(jīng)營戰(zhàn)略和經(jīng)營管理預設了重大考驗。

對于大部分可再生能源發(fā)電企業(yè)來說，雖然會因為失去了固定價格的綠證作為和電網(wǎng)公司討價還價的“工具”而感到失望，但是將綠電市場做大，通過綠證交易解決現(xiàn)金流的問題，最終對于發(fā)電企業(yè)仍是一個明確的經(jīng)濟激勵，同時也實現(xiàn)了國家在法律上的承諾。

“沒有一個政策可以包打天下，每個政策也都是環(huán)環(huán)相扣。消納保障機制的出臺既是萬里長征的第一步，也是關(guān)鍵性的一步。盡管我們窮盡了所有可能出現(xiàn)的問題，而這5頁紙十三條措施，顯然不能給出一個盡善盡美的方案，仍需要在正式實施之前進行不斷的調(diào)整完善。”陶冶說，“政策的出臺也明確了未來可再生能源的發(fā)展方向，讓大家都知道，促進消納是一件越來越重要的事情，無論對于義務主體的消納行為，還是形成全社會共同參與的共識，這是比哪一項制度會達成某一種目標更重要的事情。”

說罷，陶冶用筆重重地圈出了“可再生能源”這五個字。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年06期，作者系本刊記者