能源監(jiān)管體制改革需解決的四大問(wèn)題

文華維E-mail: wenhw@csg.cn

即將步入全國(guó)兩會(huì)時(shí)間，能源業(yè)界呼吁能源監(jiān)管體制改革的聲音日漸興起。每隔5年，能源監(jiān)管體制幾乎都會(huì)迎來(lái)一輪改革。

現(xiàn)行能源監(jiān)管體制大體源于2008年，調(diào)整于2013年。這一體制能否指導(dǎo)和推進(jìn)當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間能源行業(yè)的發(fā)展，其中需梳理的焦點(diǎn)問(wèn)題并不少。

焦點(diǎn)之一，是否有必要成立高級(jí)別集中統(tǒng)一管理能源行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。這是數(shù)十年來(lái)都爭(zhēng)議不斷的話題。

從2003年設(shè)立司局級(jí)能源局起，兩次調(diào)整能源管理機(jī)構(gòu)，已從分散走向相對(duì)集中。2013年成立的國(guó)家能源局已是最重要的能源管理機(jī)構(gòu)，其管理范圍包括電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等能源品種。

2008年組建能源局之初，國(guó)家能源局通過(guò)整合國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部的審批權(quán)限，獲得了能源項(xiàng)目投資的部分審批權(quán)。2013年的三定方案則獲得能源領(lǐng)域部分價(jià)格管理權(quán)限。

能源行業(yè)另外的重要管理權(quán)力歸屬國(guó)家發(fā)改委，重大能源項(xiàng)目和能源產(chǎn)品價(jià)格均由其統(tǒng)一管理，相關(guān)的司局包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司、價(jià)格司等。

能源領(lǐng)域其他職能繼續(xù)分散于其他若干部門，如國(guó)土資源部、國(guó)家安監(jiān)總局、環(huán)保部、國(guó)資委等。

部分學(xué)者的現(xiàn)點(diǎn)是，隨著能源領(lǐng)域市場(chǎng)化進(jìn)程深入，不同部門之間此前達(dá)成的權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)平衡可能將會(huì)被打破。各個(gè)部門之間、中央與地方政府之間在監(jiān)管目標(biāo)、利益及步調(diào)上不一致，進(jìn)而導(dǎo)致部門間的綜合協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。

一個(gè)值得留意的變化是，浙江和湖北先后將電力能源的管理權(quán)限集中于省級(jí)能源局。2016年5月，湖北省經(jīng)信委原電力處劃入湖北省發(fā)改委能源局“電力調(diào)度處”。

2017年6月，浙江省調(diào)整了省級(jí)能源管理職責(zé)，將原由省經(jīng)信委承擔(dān)的煤電油運(yùn)要素保障、節(jié)能“雙控”、新能源應(yīng)用和電力監(jiān)管相關(guān)職責(zé)整體劃入浙江省能源局，將浙江省經(jīng)信委下屬事業(yè)單位省能源監(jiān)察總隊(duì)成建制劃歸省能源局。

出于統(tǒng)一管理職責(zé)的考慮，部分學(xué)者正在建議將國(guó)家能源局升格為國(guó)家能源部，同時(shí)賦予其完整的能源規(guī)劃、投資等管理職權(quán)。支撐這一觀點(diǎn)的一大依據(jù)是，能源管理從分散走向集中是國(guó)際通行做法。世界上主要的大國(guó)都建立了國(guó)家高級(jí)別的能源集中管理模式。

部分人士則對(duì)此充滿疑慮，其追問(wèn)的是，成立高級(jí)別的能源集中管理機(jī)構(gòu)要解決什么問(wèn)題，能解決什么問(wèn)題，又會(huì)產(chǎn)生何種新問(wèn)題。

討論何種管理模式自然要帶出另一個(gè)問(wèn)題，即能源主管部門與宏觀管理部門之間是何種關(guān)系，此為焦點(diǎn)之二。

在國(guó)家能源局都分官員看來(lái)，國(guó)家能源局與國(guó)家發(fā)改委當(dāng)前的關(guān)系尷尬，“國(guó)家能源局作為委管局，在職責(zé)劃分、組織實(shí)施方面仍面臨諸多掣肘，有的時(shí)候感到心有余而力不足。”

國(guó)家能源局歷經(jīng)數(shù)任局長(zhǎng)，其與發(fā)改委的關(guān)系時(shí)而親密，時(shí)而游離，幾番反復(fù)。在推進(jìn)電力改革過(guò)程中，兩者分歧達(dá)到新高，博弈幾乎走向半公開(kāi)。

一個(gè)綜合宏觀經(jīng)濟(jì)管理部與一個(gè)專業(yè)部門，基于不同的角度，在部分重大議題上時(shí)有分歧。上述官員說(shuō)，協(xié)調(diào)成本很高，推進(jìn)很艱難。能源局在很多事情上有責(zé)無(wú)權(quán)，比如推進(jìn)電力改革中涉及部門多、司局多，協(xié)調(diào)成本高。

依據(jù)國(guó)家對(duì)部委代管的國(guó)家局的規(guī)定，國(guó)家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向國(guó)務(wù)院報(bào)文，如有需要，需要經(jīng)過(guò)管理其的國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)同意后，由國(guó)家發(fā)改委向國(guó)務(wù)院報(bào)文。

據(jù)一位知情人士說(shuō)，在制定體制改革方案過(guò)程中，這一問(wèn)題集中爆發(fā)，國(guó)家局作為委管局在擬定方案過(guò)程中，需要和宏觀部門的意見(jiàn)達(dá)成妥協(xié)，但方案一旦提交國(guó)務(wù)院后，國(guó)家局在常務(wù)會(huì)議上有一席之位，在會(huì)上再就此前的妥協(xié)發(fā)表新的意見(jiàn)。也因?yàn)檫@一安排，方案有所反復(fù)。

目前這種相處模式會(huì)不會(huì)改變的關(guān)鍵在于，當(dāng)前是否還需要一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)管理部。

一位經(jīng)歷數(shù)次能源管理體制變革的退休官員說(shuō)，中國(guó)需要一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)管理部委，過(guò)去有時(shí)候是經(jīng)委，有時(shí)候是計(jì)委，上面有問(wèn)題的時(shí)候需要倚重這個(gè)部門拿出初步意見(jiàn)，一旦把能源這一基礎(chǔ)行業(yè)的投資權(quán)和價(jià)格權(quán)拿走，這一經(jīng)濟(jì)管理部門很多事情都不好協(xié)調(diào)。然而，倘若沒(méi)有管住投資和價(jià)格，成立能源部就沒(méi)有意義。

往外走還是往里收，現(xiàn)在是不是到了取舍的時(shí)候?

焦點(diǎn)之三，政監(jiān)合一要不要繼續(xù)維持。當(dāng)前政監(jiān)合一的模式是否需順應(yīng)能源行業(yè)市場(chǎng)化?

國(guó)家電監(jiān)會(huì)與國(guó)家能源局合并之初，有聲音認(rèn)為這是中國(guó)能源市場(chǎng)化改革的倒退。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，這一合并至少打通了“政”與“監(jiān)”之間的隔閡和壁壘，減少令出多門、多頭監(jiān)管等內(nèi)耗現(xiàn)象，形成監(jiān)管合力，保障了監(jiān)管的權(quán)威。，

是進(jìn)步還是退步，難以定論。但合并形成的“政監(jiān)合一”并沒(méi)有產(chǎn)生期望的1+1>2效應(yīng)。

目前存在的一大弊端在于，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入委管局，沒(méi)有部門規(guī)章的制定權(quán)之后，相關(guān)法規(guī)必須經(jīng)由國(guó)家發(fā)改委審議通過(guò)并直接發(fā)布。監(jiān)管機(jī)構(gòu)失去了市場(chǎng)運(yùn)行秩序指導(dǎo)意見(jiàn)的獨(dú)立的發(fā)布權(quán)限。

一位官員介絡(luò)說(shuō)，用于規(guī)范電力市場(chǎng)及運(yùn)行秩序的部門規(guī)章或法規(guī)未能如愿及時(shí)出臺(tái)。“不同部門有不同考量，即便是能源局內(nèi)部，不同司局也有不同的觀點(diǎn)。行政管理和監(jiān)管是不同的想法，很正常。”

電力行業(yè)和天然氣行業(yè)市場(chǎng)化改革先后取得進(jìn)展后，政府行政力量在定價(jià)和分配運(yùn)行中逐漸退出，監(jiān)管能力建設(shè)能否跟上將是保證行業(yè)健康發(fā)展以及改革繼續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵配套。電力行業(yè)巾的發(fā)電價(jià)格壟斷已頻頻敲響警鐘。

對(duì)于能源領(lǐng)域市場(chǎng)化加速，而監(jiān)管卻弱化的現(xiàn)狀，相關(guān)報(bào)告認(rèn)為需要建立新的高級(jí)別綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如國(guó)家能源監(jiān)管委員會(huì)。

對(duì)監(jiān)管模式的討論中存在的一大分歧是央地于能源監(jiān)管中如何分權(quán)。這引出的問(wèn)題是監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的去留。此為焦點(diǎn)之四。

與中央層面政監(jiān)合一不同，在省級(jí)政府層面，能源行業(yè)保持著政臨分離的狀態(tài)，由地方政府能源管理部門負(fù)責(zé)能源行業(yè)管理，國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)能源監(jiān)管。由于能源局派出機(jī)構(gòu)的三定方案并未對(duì)能源局派出機(jī)構(gòu)與地方政府能源管理部門的職能邊界進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致實(shí)際工作中職責(zé)不清、多頭監(jiān)管等問(wèn)題。

另一大問(wèn)題是，由于互不隸屬，缺乏相關(guān)依據(jù)，地方能源管理部門與監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)未能做到常態(tài)化的工作溝通與信息共享，反而常常互相掣肘，不相來(lái)往。

一方面，能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的能源規(guī)劃、政策、項(xiàng)目建設(shè)等信息沒(méi)有共享渠道，使能源監(jiān)管與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合不深，影響監(jiān)管成效的正常發(fā)揮另一方面，能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題未能與地方能源管理部門溝通協(xié)作解決問(wèn)題。

部分地方的能源管理部門內(nèi)設(shè)處室專司能源監(jiān)管。地方往往推崇“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)監(jiān)管”，強(qiáng)調(diào)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)應(yīng)該合一。湖北省能源局內(nèi)設(shè)能源監(jiān)管處，其職能界定與國(guó)家能源局華中監(jiān)管局基本一致。

這一問(wèn)題要解決的關(guān)鍵是中央與地方的事權(quán)需合理劃分。有官員和學(xué)者則認(rèn)為此階段無(wú)需在國(guó)家層面設(shè)立正部級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。理由是，依靠來(lái)自北京或者派出機(jī)構(gòu)在各省的省級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，難度不小，現(xiàn)有的監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的尷尬處境應(yīng)該避免再現(xiàn)。

持這一觀點(diǎn)的學(xué)者建議，清晰劃分央地之間的監(jiān)管權(quán)限，在省為實(shí)體的現(xiàn)實(shí)之下，可在省層面配置適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管能力，省級(jí)派出機(jī)構(gòu)可轉(zhuǎn)隸地方，國(guó)家在全國(guó)或區(qū)域?qū)用媾涮锥讲炷芰Α?/p>

這會(huì)是好的模式嗎?