對于擬議中的《能源法》，業界給予了高度關注，其中最大的期盼，就是希望憑借此部《能源法》的出臺，推動能源體制、尤其是電力體制改革，特別是在分離壟斷性業務與競爭性業務方面作出更明確的規定，真正破除電力市場化改革的羈絆。

壟斷性業務與競爭性業務分離

是市場化改革的發展趨勢

　　世界各國的實踐證明，電力市場化的進程，在某種程度上來說就是不斷分離壟斷性業務與競爭性業務的過程。在這個過程中，原來發輸配售一體化壟斷經營的電力企業不斷將競爭性業務分離出來，交由市場競爭，而保留的壟斷業務則越來越少。一般是先分離發電業務，然后是售電業務，接著是配電業務，最終將輸電業務保留為自然壟斷性業務。

　　我國的電力體制改革也遵循了這一規律。2002年，《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》（國發〔2002〕5號）提出的“廠網分開、主輔分離、輸配分開”等目標，實際上就是將發電業務、輔助性業務并進，而將配電業務等從發輸配售一體化經營的國家電力公司中分離出去，形成多個發電主體、多個輔業公司、多家配電公司共同競爭的市場格局，最終只將輸電作為壟斷性業務留給國家電力公司，“負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題；參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程，近期負責三峽輸變電網絡工程的建設管理；受國家有關部門委托，協助制定全國電網發展規劃”。雖然5號文確定的目標只實現了廠網分開、主輔分離，但實際效果已經顯現：五大發電集團、兩大輔業集團走向了市場，通過競爭迅速擴大了我國的發電能力，并大幅度降低了單位造價和發電成本，讓社會享受了改革紅利。

      2015年，以《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）為標志的新一輪電力體制改革啟動，提出了“管住中間，放開兩頭”的改革思路。在5號文放開發電業務、輔助性業務的基礎上，進一步放開配售電業務，將配、售電業務推向市場。新一輪電力體制改革以來，售電公司得以大量涌現，活躍了批發零售電力市場；伴隨著增量配電業務改革，中小型配電網公司開始出現，打破了電網企業對配電業務的壟斷。與此同時，按照“管住中間”的原則，作為壟斷性業務的輸配電業務則受到越來越嚴格的監管，其中，價格監管成為主要手段。在壟斷性業務與競爭性業務分離的大背景下，競爭性的電力市場建設得以逐步推進，特別是現貨市場建設的步伐逐步加快。

壟斷性業務與競爭性業務不分

已成為現階段電改的阻力之一

　　在看到新一輪電改取得成績的同時，也必須認識到：新一輪電改距離當初設定的目標還有不小的差距。其中的原因是多方面的，但不得不承認的是，壟斷性業務與競爭性業務未分離或分離得不徹底，已經成為現階段改革逐步深入的阻力之一。其中，由于壟斷性業務與競爭性業務的邊界劃分缺少法律層面的明確與確認，而導致部分市場主體因可能利用壟斷性業務形成的優勢阻礙其他主體、影響公平競爭而受到詬病。

　　在增量配電業務改革方面，雖然國家已經推出四批共計404個增量配電業務改革試點項目，但其中大多數項目卻步履維艱，改革效果未能如期呈現。造成這種局面的原因有很多，但電網企業的壟斷性業務與競爭性業務未能有效剝離是重要原因之一。

　　增量配電改革的實質是通過配電業務市場化，形成各個配電網之間比較競爭的局面，從而達到降低配電成本、提高配電服務水平的目的。同時，由于配電業務與輸電業務之間不存在競爭關系，因而，增量配電改革推動的僅僅是配售電業務之間的競爭，而不是配電業務與輸電業務之間的競爭，事實上由于二者的作用不同，也無法形成配電業務與輸電業務的競爭；在不同配電業務進行競爭時，輸電業務應該保持獨立，否則，就會形成“大打小”的局面。但以往的實際情況是，電網企業同時從事輸電、配電、售電業務，增量配電網一方面需要從電網企業的供電營業區內切割自己的配電區域，另一方面又不得不與電網企業競爭，形成“配電業務”對“輸電、配電、售電業務”的“一對多”局面，這種“競爭”的結果可以想見。設想，如果增量配電業務能夠與電網企業的配電業務一樣，在區域劃分、電源接入、結算價格等方面享受同樣的權利義務，則目前困擾增量配電業務發展的問題基本都可以得到解決。

　　同樣，壟斷性業務與競爭性業務不分的問題也對電力市場建設形成困擾。比如，由于電網企業同時從事輸、配、售業務，掌握電能傳輸的唯一通道，有能力通過控制電能輸送網絡影響電力現貨市場的價格，這無疑增加了市場監管者、參與者的擔心。再如，由于電網企業可以同時從事競爭性售電業務、非市場的保底供電業務以及壟斷性的輸配電業務，導致競爭性業務與市場性業務不分，電力市場的公平性受到質疑。

     與此同時，不得不說的另一個事實是，除了同時從事壟斷性業務與競爭性業務外，電網企業還實際掌握著電力系統的運行權——電力調度權，以及交易機構部分控制權，盡管長期以來的運行模式是基于電網運行安全約束下的基準考量，但“網運不分”也在一定程度上加大了業界對于電力市場化改革成效的擔憂。

進一步明確壟斷性業務

與競爭性業務分離的具體要求

　　壟斷性業務與競爭性業務分離是改革的共識，而《能源法》提出“能源領域的自然壟斷性業務與競爭性業務應當分開經營”，則為問題的解決提供了法律依據。但該規定比較原則化，需要進一步明確以下問題：

　　一是分離/分開的具體形式問題。一般理解，分開有三種形式：財務分開、法律分開、產權分開。財務分開是壟斷性業務和競爭性業務由同一個法律實體（公司）經營，只在財務上分開核算；法律分開是由不同法律實體從事不同類型的業務，比如一個電網企業分設不同的子公司，分別從事輸電、配電、售電業務，這些子公司各自獨立；產權分開或實體分開，是將不同的業務交由不具有關聯關系的不同主體經營，比如，輸電、配電、售電業務分別交由不同的公司經營，這些公司之間沒有關聯關系。結合實踐情況看，建議《能源法》明確分開的最低要求為法律分開，要求壟斷性業務和競爭性業務必須交由不同的獨立法人承擔，并對從事不同業務的獨立法人的人、財、物、信息等提出具體的隔離要求，對違法者設定罰則；同時，設定一定期限，逐步過渡到產權分開，具體可授權國務院或能源管理部門制定實施辦法。

　　二是關于輸電業務與配電業務分離的問題。輸電業務具有強壟斷性，屬于壟斷性業務沒有爭議；但配電業務則隨著對市場認知的發展，已逐漸明確為競爭性業務，且為中央文件所認可。如2019年12月22日發布的《中共中央國務院關于營造更好環境 支持民營企業改革發展的意見》提出：“在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業和領域，放開競爭性業務，進一步引入市場競爭機制。支持民營企業以參股形式開展基礎電信運營業務，以控股或參股形式開展發電配電售電業務”。該文件傳遞的信息非常明確，那就是配電業務與發電業務、售電業務一樣，屬于向民營企業放開的“競爭性業務”。因此，對于輸電與配電，應實現業務分離，參照前述原則，最低要求是由獨立的法人單位獨立經營。具體可授權國務院或能源管理部門制定實施辦法。

　　三是關于“網運分開”的問題。“網運分開”是中央對自然壟斷行業改革的要求。2015年8月發布的《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》明確，“對自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化”。2019年的《政府工作報告》再次提出，“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開，將競爭性業務全面推向市場。”具體到電力行業，電網調度、電力交易屬于“電力運營”的范疇，目前看，交易職能隨著中央電力交易機構獨立規范運營要求的提出，獨立已經是大勢所趨；而關于調度職能是否從電網企業中獨立出來、形成獨立的調度機構，各方還有不同意見。筆者認為，跟交易職能一樣，調度職能屬于公權力，不宜交由市場主體行使，特別是不應交由從事競爭性業務的市場主體行使，以防公權私用；作為過渡，可以交由從事壟斷性業務的主體行使，前提是該主體僅從事輸電業務，不從事任何競爭性業務。

　　事實上，正在推進的油氣改革就采用了該做法：新成立的國家石油天然氣管網集團公司統一負責全國油氣干線管網運行調度，但前提是該公司只從事管道建設、運營維護等壟斷性業務，不從事購銷等競爭性業務。以上觀點，謹供《能源法》立法參考。

（文章僅代表作者個人觀點，不代表本刊立場）

本文刊載于《中國電力企業管理》2020年06期，作者系北京市鑫諾律師事務所高級合伙人