引言★

目前，國(guó)內(nèi)有的行政機(jī)關(guān)往往用停電為手段以達(dá)到行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行之目的，而且由于效果立竿見(jiàn)影，被有的行政機(jī)關(guān)屢試不爽。以浙江省象山縣供電公司為例，國(guó)土資源、安全生產(chǎn)、工商行政、環(huán)境保護(hù)等部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法配合停電函件屢見(jiàn)不鮮，主要內(nèi)容就是對(duì)執(zhí)法部門(mén)確定下的違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章的違法企業(yè)終止或中止供電。然而，也因此使供電企業(yè)長(zhǎng)期背負(fù)著違法行為直接責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)，以供電企業(yè)為被告的違法停電訴訟也曾發(fā)生過(guò)。本文通過(guò)一起行政執(zhí)法配合停電事件為例，直觀而清楚地提出應(yīng)對(duì)措施，使今后各供電企業(yè)在此類(lèi)事件上可直接應(yīng)用、有理可據(jù)，有策可對(duì)，最大程度地降低涉法風(fēng)險(xiǎn)，確保企業(yè)合法利益不受牽連。

01行政處罰的概念及種類(lèi)

行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政主體為維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律法規(guī)而尚未構(gòu)成犯罪的行政行為所實(shí)施的法律制裁。如環(huán)保局對(duì)于環(huán)境污染企業(yè)開(kāi)出的停業(yè)整頓或罰款等行政處罰書(shū)，行政處罰主體一般為政府各部門(mén)。目前，在電力體制改革后，供電企業(yè)其實(shí)已成為企業(yè)性質(zhì)的單位，其擁有的可以進(jìn)行“終(中)止供電”行政處罰的根據(jù)也是有限的。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的機(jī)關(guān)、種類(lèi)、范圍、程序等都必須是法定的。行政處罰法第八條規(guī)定，行政處罰的具體種類(lèi)限于6種，即：

(1)警告;

(2)罰款;

(3)沒(méi)收違法所得、沒(méi)收違法財(cái)物;

(4)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);

(5)暫扣或吊銷(xiāo)許可證、暫扣或吊銷(xiāo)執(zhí)照;

(6)行政拘留。

該法第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。”

在目前的現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章制度下，“停電”尚不能作為法定的行政處罰種類(lèi)。因此，在目前法律框架下，除了明文規(guī)定“危害供電、用電安全或擾亂供電、用電秩序”的違法行為以外，電力管理部門(mén)無(wú)權(quán)對(duì)任何行政相關(guān)人作出“停電”的措施。

02行政強(qiáng)制措施及執(zhí)行的概念及實(shí)施主體

行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。為實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制措施的落實(shí)，必要的情況下，行政機(jī)關(guān)需進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行，即行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)包括：

(1)限制公民人身自由;

(2)查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物;

(3)扣押財(cái)物;

(4)凍結(jié)存款、匯款;

(5)其他行政強(qiáng)制措施。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》，行政強(qiáng)制措施執(zhí)行的主體依法應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)本身和人民法院(由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng))。因此，供電企業(yè)不應(yīng)當(dāng)以行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行主體身份出現(xiàn)。

03終(中)止供電的法定條件

供電企業(yè)終(中)止供電必須有法律的明確規(guī)定或者司法領(lǐng)域的合同約定。

公法領(lǐng)域

目前，直接涉及電力企業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)章有《電力法》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《供用電監(jiān)督管理辦法》、《供電營(yíng)業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》、《用電檢查管理辦法》、《居民用戶家用電器損害處理辦法》、《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》等。

《電力法》對(duì)終止供電有明確的規(guī)定，即第二十九條：“因供電設(shè)施檢修，依法限電或用戶違法用電”等;第六十五條：“對(duì)危害供電、用電安全、擾亂供電、用電秩序的，由電力部門(mén)責(zé)令改正，給予警告;情節(jié)嚴(yán)重或拒絕改正的，可以中止供電。”而在《電力供應(yīng)與使用條例》中，對(duì)違法用電進(jìn)一步的明確，即第三十條和第二十一條的規(guī)定，這兩條規(guī)定主要的出發(fā)點(diǎn)是對(duì)用戶有違反電力法律法規(guī)的行為進(jìn)行處罰，包括竊電、擅自引入引出電源等。同樣，《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》第六十六條中對(duì)中止供電的行為也有明確的規(guī)定，但同樣是對(duì)涉及違反電力相關(guān)法律法規(guī)的懲處。

縱觀這個(gè)電力法律法規(guī)體系對(duì)于實(shí)施停電的行為的有關(guān)法定條件，沒(méi)有一條是僅僅因?yàn)檎J(rèn)定用戶是違法企業(yè)而可以終(中)止供電的;在公法領(lǐng)域，“法無(wú)規(guī)定即禁止”，因此法律法規(guī)是禁止供電企業(yè)單獨(dú)依據(jù)政府部門(mén)配合停電的指令而給用戶終(中)止供電的，而是要求供電企業(yè)不得隨意停電，不但不能隨意停電，還必須在保證電能質(zhì)量的前提下，持續(xù)可靠地向用戶供電。

私法領(lǐng)域

截至目前，電力行業(yè)在使用的供用電合同均未與用戶約定，供電方可以根據(jù)政府指令而終(中)止供電，并不承擔(dān)責(zé)任。但是，在電力企業(yè)推動(dòng)下，在法治前進(jìn)的道路上，我們也看到了曙光。由國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)家工商行政管理總局共同起草的《高/低供用電合同》示范文本，其中第十六條：在發(fā)供電系統(tǒng)正常情況下，供電企業(yè)應(yīng)連續(xù)向用電人供應(yīng)電力，但是，有下列情形之一的，可中止供電：其中第10款供電人執(zhí)行政府有權(quán)行政機(jī)關(guān)依法做出的停電指令。目前，該示范文本尚在征求意見(jiàn)中，相信很快將付諸實(shí)施。因此，下一步，什么部門(mén)做出的什么樣的停電指令才能保證符合“政府有權(quán)行政機(jī)關(guān)做出的停電指令”這個(gè)約定的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

04

在供電企業(yè)配合關(guān)停過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)基本上是以行政聯(lián)合執(zhí)法函件形式通知供電企業(yè)，要求予以協(xié)助中止供電，并提供了縣級(jí)人民政府的有關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)定。

如案例：A縣某水產(chǎn)品加工廠地處A縣地界，但因受A縣供電條件制約，由B縣供電。該水產(chǎn)品加工廠因魚(yú)粉加工導(dǎo)致周邊地區(qū)環(huán)境空氣污染嚴(yán)重，尤其是與其毗鄰的B縣某鎮(zhèn)，為此，B縣某鎮(zhèn)政府、環(huán)保局均多次書(shū)面發(fā)函至B縣供電公司要求配合執(zhí)法給予停電處理。A縣環(huán)保局作出行政處罰決定書(shū)，處罰措施為：停業(yè)整頓和罰款。B縣人民政府辦公室文件承辦單批示要求B縣供電公司配合停電;B縣某鎮(zhèn)政府、環(huán)保局根據(jù)B縣人民政府有關(guān)聯(lián)合執(zhí)法停電的規(guī)范性文件、A縣環(huán)保局的行政處罰書(shū)以及B縣人民政府辦公室的批示單要求B縣供電公司配合。

根據(jù)以上書(shū)面資料和程序，B縣供電公司是否就可以實(shí)施終(中)止供電?

個(gè)人認(rèn)為，上述程序仍有瑕疵，不足以最大限度保護(hù)供電企業(yè)自身利益，具體地說(shuō)，分別存在以下幾個(gè)法律風(fēng)險(xiǎn)：

第一，僅以A縣環(huán)保部門(mén)的行政處罰書(shū)為依據(jù)，要求聯(lián)合執(zhí)法配合停電，不完全符合“政府有權(quán)行政機(jī)關(guān)做出的停電指令”的內(nèi)涵。政府有權(quán)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為所在地縣級(jí)及以上人民政府，個(gè)人認(rèn)為其他地區(qū)政府部門(mén)及所在地政府有關(guān)機(jī)關(guān)部門(mén)的指令尚不能單獨(dú)作為停電依據(jù)，因?yàn)榭绲貐^(qū)與平級(jí)之間均不存在上下級(jí)管理關(guān)系，也即不存在指令一說(shuō)。因此，關(guān)于跨地區(qū)停電，提供電力的供電方應(yīng)當(dāng)以其所在地人民政府的指令為依據(jù)而實(shí)施。

第二，僅以B縣人民政府辦公室名義發(fā)出指令，不完全符合“政府有權(quán)行政機(jī)關(guān)做出的停電指令”。因?yàn)檎k公室僅為人民政府的一個(gè)部門(mén)，不能完全代表縣政府意志。

第三，根據(jù)我國(guó)法律效力等級(jí)，縣級(jí)政府的規(guī)范性文件未必是政府規(guī)章。即使是，其法律效力也是最低的，而且不得與上位法(如法律、行政性法規(guī)、地方性法規(guī))等沖突，否則無(wú)效。因此，在法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，行政執(zhí)法配合停電依然存在風(fēng)險(xiǎn)。

05 風(fēng)險(xiǎn)防控措施

配合停電措施應(yīng)遵守的法律規(guī)范

《電力法》第一章總則規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門(mén)是本行政區(qū)域內(nèi)的電力管理部門(mén);第九章法律責(zé)任中規(guī)定，制止各類(lèi)涉電違法行為甚至中止供電的法律主體是縣級(jí)以上人民政府(電力管理部門(mén))。

為規(guī)范配合政府部門(mén)停電措施，浙江省電力公司印發(fā)了客戶停限電管理辦法(浙電營(yíng)[2011]1230號(hào)一文件)。辦法中明確:供電企業(yè)接到司法部門(mén)或縣級(jí)及以上人民政府行政管理部門(mén)書(shū)面文件要求對(duì)淘汰企業(yè)、關(guān)停企業(yè)或者環(huán)境違法企業(yè)等實(shí)施停限電措施后，在政府相關(guān)部門(mén)執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)主持下，對(duì)相關(guān)用戶實(shí)施停限電，供電企業(yè)不得自行對(duì)用戶采取停限電措施。

應(yīng)對(duì)措施

以停電作為行政處罰措施本身是違法的，停電措施僅為電力管理部門(mén)執(zhí)行相關(guān)法律意志和行政執(zhí)法的輔助手段。但若合同有約定在先，又必須履行某些社會(huì)責(zé)任的情況下，供電企業(yè)務(wù)必履行以下程序：

第一，依據(jù)的提供。違法行為發(fā)生地政府有權(quán)行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定書(shū)及相關(guān)確定企業(yè)違法的文書(shū);供電方所在地人民政府的正式文件決定或授權(quán)委托書(shū)作為實(shí)施配合停電的政府指令。

第二，配合程序。不得單獨(dú)進(jìn)行終(中)止供電操作，在執(zhí)行停電時(shí)，應(yīng)事先向用戶出示所在地人民政府的正式文件決定或者停電授權(quán)委托書(shū)，明確供電企業(yè)執(zhí)行的是一種政府意愿，代表的是一種政府行為。如果遭到用戶強(qiáng)力阻擾，則應(yīng)該停止執(zhí)行，及時(shí)向授權(quán)部門(mén)反饋，等待下一步指示。

文章來(lái)源 I《大眾用電》2016年第8期