中國經濟體制40年改革成效卓著，而中國的電力改革則復雜、漫長，且充滿了爭論，中國的電力改革并非以2002年國務院5號文件出臺、國電公司退出歷史舞臺為開端，而應從1997年國電公司成立開始算起，如今已歷經21年之久。

從1988年之前國家電力建設由電力部或者水利水電部承辦，到我國改革開放進程推進市場經濟改革組建電力行業公司、探索政企分開和市場化管理體制改革，再到1997年國電公司正式成立與電力部雙軌運行，電力改革的關鍵在于尊重國情和電力產業的自然規律，遵循增量改革理念，特別是從發電側、售電側入手推進電力市場化改革。未來，開展競爭性業務將是電網企業發展的必由之路，為發展找準定位、明確方向、推動實踐，就要正確認識和分析當前的形勢，尤其是把握能源產業在中國經濟改革發展中的新趨勢，把握電力體制改革的新內涵，把握國企與國資改革的新形勢。

一能源產業在中國經濟發展中的全面轉型

當前，中國的用電消費已經進入了中速增長新階段。妥善化解供給側結構性改革以來的遺留問題，推動電力發展轉型升級和提質增效，是當前電力產業面臨的重大課題。早在2014年，黨中央、國務院高度重視電力產業發展，首次提出了能源發展的“四個革命、一個合作”，即：推動能源消費革命，抑制不合理能源消費;推動能源供給革命，建立多元供應體系;推動能源技術革命，帶動產業升級;推動能源體制革命，打通能源發展快車道;全方位加強國際合作，實現開放條件下能源安全。2016年，國家發展改革委、國家能源局印發《能源發展“十三五”規劃》，明確了綠色發展主基調，加快了我國電力產業向現代能源體系轉型升級的進程。

1新能源多源互補，促成新型綜合能源供應商

能源革命是現代智能電力系統的建設綱領，“四個革命、一個合作”能源安全新戰略引導我國進入能源生產和供給的新時代。在能源生產方面，新能源比重逐漸增大，清潔能源的重要性進一步凸顯，單一能源壟斷逐漸被多種能源生產所替代。在能源供給方面，包括煤、油、氣、核、新能源在內的多元化供應體系逐步形成，集中式遠距離能源供給開始逐步結合分布式能源，能源就近消納將逐漸成為發展方向。

相對于傳統集中式供能方式而言，分布式能源供應采用小規模、小容量、模塊化、分散式布置在用戶附近，獨立輸入電、熱、冷能源供應系統。燃氣冷熱電三聯供應系統以燃氣為一次能源用于發電，并利用發電后產生的余熱進行制冷或供熱，通過對燃氣的梯級利用向用戶輸出電能、熱(冷)的分布式能源供應。消耗同樣單位的燃氣通過分布式能源系統制造的熱量是普通處理方式(鍋爐等)的3倍。同時，多元供應還體現了智慧能源理念，除了多種能源的集合，還將傳統電網、屋頂光伏、地緣熱泵和分布式能源“三聯供”系統等多種形式的能源供給形成耦合，大幅度提高能源效率?？梢哉f，系統集成能力正成為能源企業核心技術競爭力。

除了橫向上的多源互補，縱向服務上“源—網—荷—儲協同”的新型能源產業鏈也初見雛形。能源互聯網的發展為能源生產與綜合能源服務的融合提供了無限可能，傳統電力企業的管理與盈利模式正在受到挑戰，電網公司必須充分發揮電網的核心紐帶作用，著眼于整個能源行業，適當延伸產業鏈，在今后的發展中搶得先機。

2配電網多網融合，競爭業務新空間大有可為

主動推動能源革命，為國民經濟發展提供安全、經濟、清潔、可持續的電力供應和配套服務，始終是電網企業未來發展重要使命。伴隨電力過剩和環境硬約束雙重壓力，能源技術創新在推動能源供給升級的同時，也推動全球能源消費進入新階段。拉動電力消費的主要動力正在從傳統第二產業向新興產業、服務業和生活用能轉變，需求側管理、電動汽車等業務發展空間廣闊，能源消費格局更加多元化。

在這種態勢下，單一城市服務網絡已經顯示出了效率低、成本高、服務功能有限的弱勢，傳統的電網“獨立作戰”將被與其他城市基礎管網合作的“協同作戰”所取代，多表集抄、多網融合將是電力產業拓展競爭業務發展方向。過去水、電、氣、熱城市服務分家，自來水集團和燃氣集團、電力集團、熱力集團大量同質化的抄表、計量、結算業務既造成了大量人力、財力的浪費，也降低了消費者的體驗感。由于電網在城市管網中的基礎地位，伴隨著配電網競爭業務的展開，電網企業發展空間依舊廣闊，一個重要的方向就是在信息集成上發展水、電、氣、熱的“多表智能集抄”，物理載體上發展電視、電訊、電網、互聯網的“多網合一建設”，同時由于電網的基礎性作用和規模效益，在這個融合中要始終“以我為主”來開展競爭業務，為提高效率打開空間。

3城市電網智能化，高科技是未來發展制高點

隨著第四次工業革命的興起，我們正步入互聯網時代。云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、區塊鏈技術廣泛應用至各行各業，“互聯網+”技術和理念逐步影響和重塑傳統產業行業格局。互聯網、物聯網、能源互聯網、智慧電網的融合，是新技術革命提供的機遇和挑戰，也指明了能源企業開展競爭業務的另一方向。

能源產業鏈與互聯網之間可以開展深度融合，積極適應能源供應、配送和利用從傳統的集中式向智能化的分散式轉變的時代趨勢。電網企業可以提供更適應現代移動互聯網生活方式的綜合能源服務，研究電力大數據在家庭能源報告、金融服務、增值服務、電力預測、咨詢等方面的作用，發揮智能電網在智慧城市中的重要作用，在此基礎上探索建立開放、共享的新型商業模式，塑造行業新業態。

尤其是智能電網的發展，要繼續加大科技創新投入，集中攻關一批前景廣闊但核心技術受限的關鍵技術。進一步健全和完善行業制度創新體系，著力提高裝備制造的自主化水平，推動電力系統在新能源、新材料、智能裝備、電動汽車、儲能技術、新一代信息產業等方面取得新成果，爭取涌現出更多的中國制造和中國引領，推動我國電力產業實現新的跨越。

二電力體制改革的核心內涵是市場化

是尊重國情采用“大船慢掉頭”的漸進式改革，還是照抄西方搞“破碎式”療法?電改大船在起航伊始一直被籠罩在爭議的迷霧中，徘徊不前。直至2015年3月，中共中央國務院發布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，揚棄了“5號文”把重點放在拆分輸配存量電網的改革思路。明確提出：管住輸配電價，放開發電和售電側市場;改變電網盈利模式，讓電網公司從以往的購售電差價轉變為成本加成合理利潤的價格模式;在電網售電側對社會資本開放，構建多元化售電主體，組建售電公司。至此，我國電力改革歷經多年徘徊，終于避免了“休克療法”拆分電網的“破碎式”改革，駛入了從增量售電側入手推進電力改革逐步走向深入的“大船慢掉頭”的正確航道。

1電網企業面臨打破壟斷的新挑戰

從市場發展趨勢看，新一輪電力體制改革的核心是“放開兩頭、管住中間”，逐步放開增量配電與售電業務，引入多元化的市場主體，形成競爭充分的市場體系。隨著原有的壟斷格局被打破，電網公司開始遭遇發電集團和新能源企業、地方國企、民間資本、外資等多方夾擊，其在傳統輸配售市場上的行業主導地位正在受到前所未有的挑戰。市場開放的趨勢不可逆轉，多買多賣的新格局正在形成，電網公司被迫順應電力市場化改革進程，在無歧視向市場主體開放電網的同時，積極參與競爭業務。

從經營壓力看，隨著燃料、環保等發電成本不斷上漲，煤電上網標桿電價卻接連下調，發電計劃進一步放開，交易電價大幅度降低。傳統輸配電價格管制，電網企業利潤大幅下滑，同時，電網企業的一些社會職能還必須保留，農網改造任務重、投資大，部分地區改造資金不足。傳統的輸配電網管制業務價格管制，曾經的壟斷行業如今在各個發展空間上都受到局限，而作為企業又必須完成利潤目標，因此拓展配電網競爭業務新空間，為企業發展注入新的盈利能力迫在眉睫。

2售電端市場化競爭形成新格局

新電改方案的核心內容是要確立電網企業新的盈利模式，不再以上網及銷售電價差作為收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網費。如果電網只保留輸配權，發電方和用電方直接交易，電價完全市場化，多年來一貫形成的國家定價局面將被改變。在大用戶直購電改革方面，要求建立多買多賣的電力市場，用電企業和發電企業繞過電網自主交易，并擁有自主選擇權。售電的放開是為了推動電價的市場化，其最終目的都是打破電網公司在電力交易中對發電公司的單一買家地位和對電力用戶的單一賣家地位，逐步形成發電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制。

截至目前，全國在電力交易機構注冊的售電公司已超3000家，伴隨配售電業務加快向市場開放，已經初步建立了售電側市場競爭機制。但所謂的“電改從售電側起步”并非強制電網退出售電，當前電力市場主體多元化，利益訴求多樣化，售電市場主體數量大幅度增加，市場機制、價格機制、交易機制尚不健全，電力直接交易規模迅速擴大。過渡時期，電力改革任務尤其艱巨，電網企業既面臨挑戰也面臨機遇，有必要依托傳統管制業務的發展基礎，重新按市場屬性定位電網企業的功能，改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易一體的狀況，進一步拓寬各地區的售電市場、研究配售電結合、探索新的電力交易機制。

3配電側增量放開形勢逼人

本次電力改革首次提出“有序向社會資本開放配售電業務”，要求“按照有利于促進配電網建設發展和提高配電運營效率的要求，探索社會資本投資配電業務的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。”新一輪電改方案提出的增量配電業務放開，將深刻變革現在的由電網企業壟斷的市場格局，一旦行業格局被打破，電網壟斷利潤的模式也隨之改變。不過從美國、日本成熟市場的經驗來看，輸配電比例都在2:1左右，而目前中國輸配電比例保持在4:1左右，在目前改革政策的支持下，加上對配電網未來發展空間的有利判斷，市場參與增量配電積極性很高，中國未來配電網比例可能超過美國、日本，達到1.5:1左右，這種情況下，傳統電網將與其他市場機構在增量配電領域同步競爭。

不過，電力體制改革是一項系統性工程，也是利益結構的再調整，規范開展增量配電投資業務改革試點，還需要在凝聚各方共識的基礎上有序、有效、穩妥推進，從而把改革引入正確的方向，不能為了改革而加快改革。在市場資本涌入增量配電產業的同時，由于我國屬于城鄉二元結構，存在工業、商業補貼居民用電，發達地區補貼偏遠地區用電的交叉補貼問題。擁有配電網運營權的公司應承擔保底供電服務和普遍服務職責，承擔配電區域內電費收取和結算業務等，但如何保證這些責任和義務落實到位，國家層面尚未出臺指導性意見。從這個層面講，電網企業主動參與增量配電競爭，既符合改革趨勢，也具備現實基礎、滿足社會需求。

具體操作上，應該積極推動以國有電網企業控股并引入社會資本成立混合所有制企業的方式發展增量配電業務，這種做法一方面可以放大國有資本功能，促進電網企業進一步提高運營效率，另一方面可以盤活社會資本，而且社會資本和國有資本合作，在供電安全、經營管理上有更好的保障，能夠降低投資風險。電網公司參與能保證電網統一規劃、不重復建設以及電網安全，其技術實力也滿足用戶對于用電服務的各種需求。從能源資源優化配置、電力系統運行技術特點、規模效應等方面來看，電網公司也應該成為混合所有制的一方，共同參與競爭。

三國企與國資改革仍是長期話題

加大國企、國資改革的力度，以提高核心競爭力和資源配置效率為目標，必須形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制。中央強調要完成公司制改革，深化混合所有制改革，特別是抓好電力和石油天然氣體制改革，開放競爭業務。2017年《政府工作報告》中強調，“持續推進國有企業瘦身健體、提質增效，抓緊剝離辦社會職能，解決歷史遺留問題。改善和加強國有資產監管，確保資產保值增值，把人民的共同財富切實守護好、發展好。”

1混合所有制改革的創新亟待破題

混合所有制改革，是目前和未來國企改革的重點工作之一。2015年首次發布的《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》鼓勵引導國企在子公司層面有序推進混合所有制改革。政府報告中有進一步表態混合所有制改革將是國企改革重點突破的方向，特別是包括電力在內的七大重點領域的混改將提速，鼓勵電網企業積極啟動以混合所有制方式開展增量配電的投資業務。

目前，在前一輪的紀檢巡視中，為杜絕腐敗和利益輸送，大部分央企國企剛剛完成了職工持股企業的清退工作，在未來將部分優質企業作為創新試點，探索新員工持股制和戰略投資者的引入，既有助于深化混合所有制改革，為創新體制機制作出表率，也有助于穩定企業領導干部和技術骨干，培育自身企業發展的新動能。同時，在不適合采用股權轉讓、面臨政策障礙的情況下，研究收益權改革等多種非傳統混合所有制的機制創新，也具有現實意義。如何突破現有政策限制，挖掘一兩家有特色的企業為國企改革探路亟待破題。

2推進公司制改革核心在于董事會建設

公司制改革，是指按《公司法》的規定，以股份制的形式，將國有企業改組為符合現代企業制度要求的、規范的公司制企業的過程。國有企業在改制過程中，不可避免地要對原企業的業務、資產和人員在原企業的范圍內或跨企業的范圍內進行重新組合，這一重新組合的過程就是國企改制重組。除了將行政機構改革為公司的“外衣”，“里子”關鍵是要建立健全現代企業制度，難點在于建立合理的市場化的管理體制，解決國企體制機制弊端，進一步研究如何優化股權結構，推進資本化手段在企業中的合理使用。

推進公司制改革核心在于董事會建設，國企的治理水平決定了其未來的競爭力，其制度優勢有時候甚至超過了技術與產品本身，構建富有效率的國企公司法人治理結構要增強公司治理的意識，提高對公司董事會制度重要性的認識。建立完善而富有效率的公司治理結構企業才能對資源進行合理的配置，才能對人才進行有效的激勵，才能形成強大的創新能力，才能獲得市場的認可，從制度上保障企業的持續健康發展。以資本為紐帶的現代國企治理體系中，董事會處于關鍵環節，董事會通過監督經理層貫徹執行股東會、董事會的決策，促使企業深化內部改革，加強內部控制，防范經營風險，優化基礎管理，不斷提高企業的市場競爭能力。

3研究激勵機制為改革創造空間

中國國有企業體制改革的目標是使國有企業適合市場經濟。作為中國經濟最重要組成部分的國有企業，在為國家和社會創造巨大財富的同時，因為其資產低效能和個別干部不作為，仍飽受不公平的非議和指責。進入“深水區”的這輪國企改革，觸動到深層的體制機制之弊，觸動到既得利益階層、部門或群體的“蛋糕”，改革的阻力乃至風險會更大，然而完善深化國企改革的激勵機制，既是推動國企改革深入的必經一環，也是調動改革者的主動性和積極性、激發企業活力的市場需要。

在國企股份制改革取得階段性成功之后，在股份制改造中引入更加科學規范的激勵機制理應成為一項重要內容。目前，由于國企工資總額和領導干部限薪限酬的規定，國企領導干部薪酬與下屬“倒掛”現象屢見不鮮，這對全面推動國企改革已經形成了障礙。結合國企不同部門的功能定位和分類，應分類改革國企工資總額的決定機制，堅持和完善工資與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的機制，逐步擴大競爭性國企業務的工資決定自主權。通過激勵機制的重建，擺脫國有企業追求短期利益、缺乏自主研發激勵的弊病。

電網企業啟動競爭業務改革，目的是為了實現國企核心競爭力和可持續發展能力的提升，而一項改革必須配套以科學的獎懲機制，可以根據不同的增值幅度，就增值部分實行累進制獎勵。同時，整體推進此輪改革中的信息披露制度建設，把改革內容放到明面上來決策，既要讓投機者沒有空間，更要讓真正的改革者不受懷疑、不背包袱。

四結語

經濟新周期下，電力行業結構調整的任務更加緊迫，電網公司轉型升級的任務也更加緊迫。伴隨著電力市場化進程的不斷深化，電網企業既面臨新的挑戰，也迎來重要歷史機遇，電網企業如何推進供給側結構性改革、支撐國家實現兩個100年奮斗目標成為電力行業的重大研究內容。應對內外局勢，電網企業要實現由輸電網向智能配電網轉型的戰略思路，在貼近消費者的“最后一公里”上大做文章，一方面承擔政治責任和社會責任，完成管制業務及保底供電服務，另一方面應當發展城市綜合服務業務，同時探索金融業務實現產融協同。電網企業還應該加快實施國際化戰略，持續提升國際化能力，全方位、寬領域、多層次地參與國際競爭與合作，積極大力開拓海外市場，更好地服務于國家“一帶一路”倡議。

劉紀鵬¹，劉彪²(1.中國政法大學商學院院長、資本金融研究院院長，國務院國資委法律顧問，南方電網公司專家委員會委員;2.中國政法大學資本金融研究院研究員、民商經濟法學院博士研究生)

注：本文受到國家社科基金重大項目“我國自然資源資本化及對應市場建設研究”(15ZDB162)資助，同時為中國南方電網有限責任公司委托研究的相關成果。